Propisi ne predstavljaju glavni problem javnih nabavki

Propisi, i ako imaju propuste, ipak ne predstavljaju glavni problem javnih nabavki

Nekoliko je pokazatelja da postoji mnogo prostora za poboljšanje konkurencije, povjerenja, partnerstva, zajedničkih nastupa na EU tržištu, ali, zaista, da bi se to učinilo vidljivim, moramo svi čistiti slabosti, kaže Mujević

Razgovarala: Azra Islamagić-Mulahmetović

(Časopis “Javne nabavke”, feb.2019.)

Krajem 2018. godine Vlada Crne Gore donijela je odluku o ukidanju Uprave za javne nabavke, a njene nadležnosti stavljene su pod okrilje Ministarstva finansija. Ova odluka izazvala je brojne polemike, no stav Vlade ostao je nepromijenjen. Spomenute promjene svakako jesu tema ovog intervjua, ali ne i jedino o čemu smo razgovarali s prof. dr. Mersadom Mujevićem, donedavnim direktorom Uprave za javne nabavke Crne Gore, koji je stupanjem Odluke na snagu ostao bez funkcije.

Iako državnim granicama razgraničeni, ugovorni organi i ponuđači u cijelom regionu susreću se s manje-više sličnim problemima koje je potrebno rješavati sistemski, temeljito i, na koncu, vrlo marljivo. Za razliku od BiH, koja je prilično napredovala u segmentu elektronskih javnih nabavki, Crna Gora učinila je tek prve korake kada je riječ o tom pitanju. S druge strane, uočit ćete i neka pitanja koja su u tamošnjem sistemu možda bolje riješena u odnosu na aktuelne zakonske propise, a shodno tome i praksu u BiH.

Dakle, o svemu pomalo razgovarali smo s Mujevićem, izuzetnim stručnjakom i velikim prijateljem BiH, za koju je posebno vezan još od studentskih dana.

Rad državne uprave

Za početak, da pojasnimo. Do kakve je institucionalne promjene nedavno došlo u Crnoj Gori kada je u pitanju Uprava za javne nabavke?

“Na osnovu Zakona o državnoj upravi, Vlada Crne Gore je na sjednici od 13. decembra 2018. donijela Uredbu o organizaciji i načinu rada državne uprave. Ovom uredbom osnivaju se ministarstva i organi uprave, utvrđuju upravne oblasti za koje se organi državne uprave osnivaju, kao i organizacija i način rada državne uprave, te uređuju druga pitanja od značaja za njenu organizaciju i rad.

Ovom uredbom status samostalnog pravnog lica gubi Uprava za javne nabavke i sve poslove iz njene nadležnosti preuzima Ministarstvo finansija. Danom stupanja na snagu ove uredbe (31.12.2018) preuzima i državne službenike i namještenike koji su vršili preuzete poslove, opremu i službenu dokumentaciju. Sve u svemu, bez jasnog obrazloženja, uz odsutnost stručne rasprave i bez uporedne prakse”.

U čemu se ogleda opravdanost odluke Vlade, odnosno koja su realna pozitivna očekivanje od spomenute promjene?

“Ne postoji, barem meni, poznata uporedna praksa u regionu, u Evropskoj uniji, koja bi mogla opravdati prijedlog Ministarstva javne uprave na način da ukida jedan organ uredbama, a da je taj isti organ konstituisan zakonom. Možda postoji takva analiza, međutim, o tome nisu sudile javnost i struka. Ovo je teško i objašnjivo ako uzmemo u obzir da je Uprava za javne nabavke predvodnica u regionu EU integracije u pogledu ispunjavanja obaveza iz Poglavlja 5. Javne nabavke, da smo na samom kraju usvajanja novog Zakona o javnim nabavkama i već nekoliko mjeseci se realizuje važan projekt uvođenja elektronskih javnih nabavki…

Sve to, kao i mnoge druge aktivnosti, ovaj tim od 21 službenika vodio je veoma kvalitetno, što jasno pokazuje konsenzus mnogih domaćih i međunarodnih stručnjaka i njihovih izvještaja. Nadam se da ovaj „izum“ našeg Ministarstva javne uprave neće postati pravilo”.

Već sada teško je napraviti slijed pitanja, možda da krenemo od Prijedloga/Nacrta izmjene Zakona o javnim nabavkama koji se istovremeno dešava i u BiH. Kakvo je zakonsko rješenje javnih nabavki imala Crna Gora, a kakvo bi mogla dobiti?

“Crna Gora sve do posljednjih izmjena iz 2017. godine je bila ocijenjena u izvještajima EK kao zemlja s umjerenim napretkom. Usvajanjem izmjena iz 2017. godine EK jasno ukazuje i ističe, između ostalog, „...izmjene Zakona o javnim nabavkama iz juna 2017. godine predstavljaju nazadovanje u pogledu pravnog usklađivanja…“

Ovakva konstatacija dala je Crnoj Gori krila da hitno krene u usklađivanje i izradu novog Zakona o javnim nabavkama koji je Vlada planirala da usvoji do kraja prvog kvartala 2019. godine, s direktivama EK iz 2014. godine.

Usklađenost zakonodavnog okvira u oblasti javnih nabavki u Crnoj Gori s pravnom tekovinom EU od izuzetnog je značaja ne samo zbog potrebe da postupci javnih nabavki, koji predstavljaju vrlo stručne i složene postupke, budu zakoniti, usklađeni s načelima javnih nabavki, i u tom smislu transparentni, efektivni, da omogućavaju efektivno tržišno nadmetanje privrednih subjekata, da omogućavaju jednak tretman svih zainteresovanih privrednih subjekata, bez diskriminacije, naročito malih i srednjih preduzetnika, već dodatno i zbog činjenice da se ista pravila javnih nabavki primjenjuju u slučaju provođenja projekata finansiranih iz evropskih strukturnih investicionih fondova i dr”.

U odnosu na zemlje regiona, kako biste ocijenili sistem javnih nabavki Crne Gore i njene zakonske propise?

“Kao što sam već kazao, sve do pomenutih izmjena ZJN, a u skladu sa Strategijom razvoja sistema javnih nabavki u Crnoj Gori, sistem javnih nabavki, uz manje poteškoće i na strani naručilaca i na strani ponuđača, dosta je kvalitetno funkcionisao. Doduše, za taj kvalitet treba da se potrude obje strane. Da bi se napravio iskorak iz začaranog kruga o tome je li zakon dobar ili loš, napor mora da napravi i poslovni sektor i da jasno izrazi namjeru, a potom i da demonstrira viši nivo integriteta u javnim nabavkama.

Poslovnom sektoru će biti jednostavnije da napravi ovaj iskorak u nekoj vrsti koalicije koja bi omogućila da se inicijativa ne identifikuje s jednom ili nekoliko kompanija koje bi mogle da snose negativne posljedice ovakvog djelovanja.

Propisi, i ako imaju propuste i ne pružaju idealno štivo, ipak ne predstavljaju glavni problem. To svakako predstavlja ustaljenost „burazerskog“ poslovanja i odnosa koji se smatraju normalnim ponašanjem, te kolektivne svijesti gdje je zastupljeno mišljenje da ako se ne dira u moj džep, ne tiče me se. Načelo „ja tebi – ti meni“ je stavljeno iznad finansijskog interesa i ekonomičnog trošenja novca – predstavlja jedinu mogućnost za dolaženje do veće svote novca za pojedince koji odlučuju. Zbog toga i sve zakonske mogućnosti često ostaju neiskorišćene.

Podizanje javne svijesti

Praktičari javnih nabavki, ne samo iz regiona nego i Evrope, zapravo imaju potrebu za stalnim razmjenama iskustava, bilo da govorimo o mogućem unapređenju sistema ili samom učešću u nabavkama. Da li se ta saradnja i kontakti, prema Vašem mišljenju, odvijaju i dešavaju u dovoljnoj mjeri, šta možemo naučiti jedni od drugih?

“Ideja svakog našeg susreta je da se pokuša dati odgovor na nekoliko važnih pitanja s kojima se susreću politika javnih nabavki, institucije sistema, regulatorna tijela, ponuđači i drugi, a što globalno treba da našem društvu omogući daljnju demokratizaciju i razvoj.

S obzirom na to da su pravni nedostaci i, prije svega, praksa u sistemima javnih nabavki, ne samo u Crnoj Gori već i u drugim zemljama zapadnog Balkana, prepoznati kao jedan od ključnih mehanizama za preveniranje korupcije, uprave/agencije kroz saradnju upravo prave važan iskorak ka dodatnom podizanju javne svijesti i promociji principa dobre uprave.

Vjerujući da se proces evropskih integracija može iskoristiti za suštinsku transformaciju zemlje, smatram da svaki naš susret zaista predstavlja jedan vid pritiska na institucije da otklone sve prepreke u procesu uspostavljanja efikasnog sistema javnih nabavki i jačanja odgovornosti u trošenju javnih sredstava”.

Upravo je i namjera izdavača časopisa „Javne nabavke“ da ovo izdanje postane lako dostupno i u Crnoj Gori, Srbiji, Hrvatskoj, Makedoniji, te da tako približi primjenu Zakona ugovornim organima i ponuđačima, kao i da inicira interese za učešće na tenderima, jer činjenično stanje govori da vrlo često imamo po dvije do tri pristigle ponude i za tendere koji nisu posebno zahtjevni? Dakle, ponekad kao i da ne postoji, a o drugim problemima da i ne počinjemo?

“Nekoliko je pokazatelja da postoji mnogo prostora za poboljšanje konkurencije, povjerenja, partnerstva, zajedničkih nastupa na EU tržištu i dr. Ali, zaista, da bi se ta saradnja i partnerstvo učinili vidljivim, moramo sve slabosti čistiti, ne samo ovu koju ste naveli, nizak stepen ponuđača po postupku, ima tu još pitanja. Naprimjer, još imamo najnižu cijenu kao dominantan kriterijum, na inovativnoj strani, analize pokazuju da nabavka inovacija nailazi na različite prepreke, javna nabavka oslanja se na otvorenu konkurenciju kako bi pružila najbolju vrijednost za javni novac. Ovaj postupak u posljednje vrijeme gubi na intenzitetu.

Zatim, raste broj ponuđača s jednom ponudom (narastao je sa 17% na 30%) u Crnoj Gori. Prosječan broj ponuda takođe je u padu. Malo i srednje poduzetništvo osvaja 45% vrijednosti javnih ugovora iznad praga EU, što je znatno ispod njihove težine u privredi”.

Jedan od problema koji ne poznaje granice jeste korupcija. Vi ste upravo član Grupe za suzbijanje korupcije koja uvezuje čelne ljude zemalja regiona, a među kojima je i uvaženi Đenan Salčin, vršilac dužnosti direktora Agencije za javne nabavke BiH. Kažite nam ono najvažnije o tom monitoringu?

“Za korupciju u javnim nabavkama ima lijeka, ali je njegova primjena složena i zahtijeva aktivnost velikog broja aktera i stalno prilagođavanje. Ne radi se o jednom zasvagda datom receptu koji, jednom primijenjen, daje trajne efekte. Međutim, elementi rješenja relativno su konstantni. Ipak, bez efikasnog pravosuđa ni puna primjena ovih principa neće obezbijediti rezultate”.

Generalno, kako biste ocijenili saradnju Uprave za javne nabavke Crne Gore zaključno s decembrom 2018. godine i Agencije za javne nabavke BiH?

“Kontinuitet saradnje s Agencijom za javne nabavke daje mi za pravo da ovu saradnju ocijenim kao veoma plodotvornom. Počela je sa uvaženom kolegicom Dženitom Fočo pa evo nastavlja se sa kolegom Salčinom”.

Vi ste, zapravo, sarajevski student. Godine 1991. diplomirali ste na Fakultetu saobraćajnih nauka – smjer Drumski saobraćaj i bezbjednost, i do danas veoma aktivno pratite dešavanja u BiH, posebno privredna?

“Da, zaista moji najbolji dani na Bjelavama, u Vogošći… Na Saobraćajnom fakultetu. Koliko god da sam pobjegao u materiju javnih nabavki, ja se nijesam odrekao svoje osnovne kvalifikacije – bezbjednost drumskog saobraćaja, te sam, u tom smislu, magistrirao i doktorirao baš braneći teme o bezbjednosti saobraćaja…. Danas sam aktivni član Udruženja saobraćaja i komunikacija Bosne i Hercegovine, član Udruženja inženjera konsultanata Crne Gore, kao i član Inženjerske komore Crne Gore, i na taj način učestvujem u različitim projektima u BiH i CG kada se govori o bezbjednosti saobraćaja”.

Pravna zaštita

Među Vašim publikacijama može se naći mnogo toga. Od onih o drumskom saobraćaju, preko sporta, do razvoja bežičnih i mobilnih aplikacija. Ipak, za praktičare javnih nabavki rekli ste da su najvažnije one koje nose nazive „Vodič kroz javne nabavke“, „Kako prijaviti korupciju u javnim nabavkama“… Kako ste se uopće zainteresirali za taj segment?

“Svrha svih ovih „priručnika“, u okviru opšteg cilja, bila je podizanja javne svijesti o značaju pravilnog provođenja postupaka javnih nabavki, kao i da se obezbijede alatke korisniku javnih nabavki s najboljom praksom koja je usmjerena na pružanje praktičnih smjernica službenicima javnih nabavki”.

Preciznije, svrha ovih priručnika je da pomognu službenicima koji su uključeni u postupke javnih nabavki, tako da budu u mogućnosti da efikasno, ekonomično i efektivno vrše nabavku, uzimajući u obzir komercijalne aspekte i djelovanje – istovremeno – u crnogorskom pravnom okviru.

U isto vrijeme, priručnici su bili važni i za ponuđače, kako bi bili u potpunosti informisani o nacionalnim postupcima javnih nabavki i učestvovali u istim, uz povećanu mogućnost uspješnosti”.

Autor ste priručnika „Pravni okvir sistema javnih nabavki iz 2012. sa uputstvom za primjenu“, a pravna zaštita je nešto što ne smijemo izostaviti. Da približimo praktičarima javnih nabavki, koji su to pravni lijekovi (propisi) i na koji način je zakonom zagarantirana zaštita ponuđača i ugovornih organa u Crnoj Gori?

“Zaštita prava ponuđača i javnog interesa, u svim fazama postupka javne nabavke, obezbjeđuje se na način i pod uslovima utvrđenim Zakonom o javnim nabavkama. Na pitanja koja nijesu uređena ovim zakonom, shodno se primjenjuju odredbe zakona kojima se uređuje upravni postupak. Prema odredbama našeg zakona, Državna komisija je nadležna za rješavanje po žalbama u postupcima javnih nabavki. Državna komisija je samostalno i nezavisno tijelo koje imenuje Vlada Crne Gore, a koja se tokom proteklih godina svojim djelovanjem i praksom ustalila kao vrlo djelotvoran korektiv sistema javnih nabavki.

Iz same prirode žalbenog postupka proizlazi da pominjanje Državne komisije izaziva u određenoj mjeri podvojene reakcije, percepcija onih stranaka koje su uspjele u žalbenom postupku je pozitivna, dok isto tako stranke postupka koje nijesu uspjele, ne dijele tu percepciju. U postupku javne nabavke iz člana 61. stav 1. tačka 3. ovog zakona (hitne), žalba ne prekida daljnje aktivnosti naručioca u postupku javne nabavke, ukinuto je ovlašćenje naručioca u vezi s izjavljenom žalbom (sada čl. 129) koje je glasilo:

„Ako naručilac ocijeni da je žalba u cijelosti ili djelimično osnovana, može, u roku od osam dana od dana prijema žalbe, da poništi odluku ili da je zamijeni drugom odlukom, ispravi učinjenu radnju u skladu sa zahtjevom iz žalbe ili poništi postupak javne nabavke, o čemu je dužan da obavijesti sve učesnike postupka.“

Državna komisija je dužna da odluči po žalbi u roku od 30 dana od dana prijema žalbe i kompletnih spisa predmeta. Rok se može produžiti najviše za 15 dana u slučaju potrebe angažovanja vještaka, pribavljanja mišljenja nadležnih organa i obimnosti dokumentacije u postupku javne nabavke, o čemu se obavještavaju podnosilac žalbe i naručilac.

Odluku Državna komisija, u roku od tri dana od dana donošenja, objavljuje na svojoj internet-stranici. Danom objavljivanja odluke na internet-stranici Državne komisije smatra se da je ista uredno dostavljena strankama u postupku”.

Usljed velikog porasta broja žalbi i objektivne opterećenosti Državne komisije, zakonodavac je kao jednu od mjera za smanjenje broja žalbi izmjenama ZJN podigao iznose naknada za vođenje žalbenog postupka u visini od 1% procijenjene vrijednosti javne nabavke, s tim da visina naknade ne može biti veća od 20.000 eura.

“Gledano s ove vremenske distance, cilj je postignut, broj žalbi je smanjen, međutim, kao posljedica te izmjene zakona došlo je do nekoliko neželjenih efekata.

Pristup pravnoj zaštiti je zbog visine naknade znatno sužen MiSP koji jednostavno nijesu mogli ili htjeli rizikovati iznos naknade za uspjeh u žalbenom postupku. Isto tako pojavio se problem kod naručilaca, jer se većinom radi o korisnicima državnog ili lokalnih budžeta u kojima nije bilo moguće kao plansku stavku predvidjeti iznose naknada kada ponuđači u žalbenom postupku uspiju sa žalbom pa obaveza naknade troškova pada na teret naručioca.

Vrijedno smo radili posljednjih nekoliko godina

Da li su elektronske javne nabavke u Vašoj zemlji zadovoljavajući riješene, u kojoj su razvojnoj fazi i da li u tom razvoju imate podršku AJN BiH?

“U mojoj zemlji, mogu slobodno reći, i ne postoje e-Nabavke, tako da tu zadovoljavajućeg rješenja nemamo. Međutim, vrijedno smo radili posljednjih nekoliko godina na uspostavljanju ovog sistema. Novembra 2018. godine potpisali smo Ugovor s najpovoljnijim ponuđačem na uspostavljanju ovog sistema na način:

– postupak prije dodjele javne nabavke (e-objave; e-tenderska dokumentacija; e-podnošenje ponuda; e-pregled i ocjena ponuda; e-dodjela javne nabavke) i

– postupak poslije dodjele javne nabavke (e-narudžbe; e-računi i e-plaćanja).

Plan je da se ovaj posao završi u roku od 36 mjeseci i svaka pomoć je dobrodošla.