PratimoTendere.ba: Nevladin monitoring javnih nabava u BiH
#PratimoTendere.ba važna je komponenta projekta “Podrška gražania u borbi protiv korupcije”
(Članak se temelji na prezentaciji koju je autor održao na internoj sesiji IMPPM Alumni udruge Sveučilišta u Rimu ToR Vergata 19. 05. 2021. godine)
Piše: Josip Jakovac, dipl.iur,međunarodni master javnih nabava
Časopis javne nabavke, august 2021
Monitoringom javnih nabava OECD – Sigma ustanovljeno je da se „svako sistematsko opserviranje sustava javnih nabava, koje se vrši na koherentan način kako bi se procijenilo kako sustav funkcionira, razvija s protekom vremena te dokazuje jesu li politikama utvrđeni ciljevi postignuti.
Monitoring, također, predstavlja prikupljanje i analizu informacija o javnim nabavama radi utvrđivanja je li određeni postupak nabave proveden u skladu s načelima koja su najčešće eksplicitno navedena kao takva u Zakonu o javnim nabavama jedne države: konkurentnost, transparentnost, jednak tretman i učinkovitost.
U posljednjoj deceniji u cijelom svijetu monitoring javnih nabava je u usponu. To je posve razumljivo s obzirom na to da, prema posljednjim podacima Svjetske banke, 12% globalnog BDP-a biva potrošeno na javne nabave (https://blogs.worldbank.org/developmenttalk/how-large-public-procurement ), od 5% do 20% u zavisnosti od zemlje, dok u BiH ta cifra varira između 3 i 4 milijarde KM godišnje.
Paralelno s tim, raste i zanimanje javnosti za javne nabave, te građani svake zemlje s pravom žele znati kako se ovaj silni javni novac troši i kako funkcioniraju mehanizmi kontrole ove potrošnje.
Rezultat je to shvaćanja da od kvalitete javnih nabava izravno zavisi kvaliteta zdravstva, školstva, sigurnosti, infrastrukture te, posljedično, sama kvaliteta života građana, i razumijevanja činjenice da je korupcija u javnim nabavama ozbiljan problem i Damoklov mač koji visi nad glavom svakog građanina.
Monitoring javnih nabava od svog postanka najprije započinje kao zadaća državnih tijela.
Međutim, vrlo brzo se uvidjelo da takvi napori naprosto nisu dovoljni da se efikasno nadzire tako obimna javna potrošnja, a skeptici su uvijek nedostatak resursa koji država ulaže u ovu aktivnost povezivali s nedostatkom stvarne političke volje da se pitanje kontrole javnih nabava istinski adresira.
Stoga su – kako čuvena poslovica glasi: Ako želiš nešto učiniti kako valja, moraš to učiniti sam“– građani uzeli stvar u svoje ruke i počeli kontrolirati javne nabave kroz NVO sektor, što je trenutno veliki trend u svijetu (A New Role for Citizens in Public Procurement – Transparencia Mexicana).
Promjene na globalnom planu
Nekoliko riječi o promjenama u ambijentu javnih nabava na globalnom planu.
Izbijanjem pandemije koronavirusa u prvom kvartalu 2020. godine prioritet javne politike svake zemlje postale su javne nabave, i to u tolikoj mjeri da su u pojedinim zemljama nabave neophodne medicinske opreme bile date u zadatak tajnim službama ne pitajući za cijenu (https://www.reuters.com/article/us-health-coronavirus-israel-spies-idUSKBN21626U).
Nastala je doslovna trka između zemalja da nabave, tada se vjerovalo, spasonosnu medicinsku opremu (https://www.reuters.com/article/us-health-coronavirus-draegerwerk-ventil-idUSKBN210362), što je opet, s druge strane, uzrokovalo poseban problem, jer se pored borbe protiv koronavirusa, valjalo boriti i protiv korupcijskih rizika koje su takve nabave neminovno sa sobom nosile.
Također, javne nabave su postale i instrument geopolitike i diplomatska metoda projiciranja meke moći (Joseph Nye) zemalja koje proizvode ili su uspjele nabaviti vakcine protiv koronavirusa prema onima koje nisu bile te sreće, povećavajući tako svoj prestiž na međunarodnoj sceni (https://www.bruegel.org/2021/04/vaccine-diplomacy-soft-power-lessons-from-china-and-russia/).
Ovakvim kretanjima na mikroplanu upravo svjedočimo i na zapadnom Balkanu.
Nadalje, novo vrijeme donosi nove izazove; utjecajni vanjskopolitički časopis Foreign Affairs, u zapaženom članku iz lipnja 2020, piše o usponu strateške korupcije (https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-06-09/rise-strategic-corruption), nove vrste korupcije u tipologiji koja još prepoznaje birokratsku (korumpiranje birokrate da se, primjerice, dobije vozačka ili građevinska dozvola i sl.) i visoku korupciju (zloupotrebu moći na visokoj razini, obično političkog odlučivanja).
Nasuprot tome, kod strateške korupcije ista biva smišljeno korištena kao geopolitička tehnika slabljenja određene zemlje s ciljem da se podriju njen demokratski sustav i vladavina prava koji su izuzetno osjetljivi na ovu vrstu prijetnje. (Ibid)
Kad nevladin sektor nadzire vladu Zanimanje nevladinog sektora za javne nabave postoji još odranije, međutim, intenzivira se u posljednjoj deceniji. Gotovo da nema zemlje u EU u kojoj u nekoj formi nevladin sektor ne vrši kontrolu javnih nabava, što je još više došlo do izražaja kroz Open Contracting Partnerstvo koje ima globalni karakter.
Primjerice, koalicija nevladinih organizacija i profesionalaca Open Procurement EU radi na tome da osigura da se javna nabava obavlja pošteno, otvoreno, efikasno i stvara najbolju vrijednost za novac te najbolje rezultate za Europljane. (https://www.open-procurement.eu/)
Koalicija Open Procurement EU djeluje na razini pojedinih država EU i na razini EU u cjelini, kako bi unaprijedila načela otvorenosti u javnim nabavama unutar EU, te se zalaže za pristupačne user friendly informacije o cijelom procesu javnih nabava od europskih vlada, od planiranja nabave, vođenja postupka i dodjele ugovora, do njegove realizacije. (Ibid) Spomenuta praksa našla je svoj pandan i primjenu u BiH od 2017. do 2021. godine u vidu projekta „Da nabave postanu javne“.
Opći cilj projekta bio je pratiti primjenu Zakona o javnim nabavama na relevantnom uzorku postupaka javnih nabava, kako bi se stvorio snažan osnov za zagovaranje pune transparentnosti postupaka javnih nabava, i to kroz cjelokupan ciklus nabave. (Jakovac, J.: Monitoring javnih nabava u BiH, Pravo i financije 02. 2020)
U okviru projekta izvršen je monitoring oko 15.000 postupaka javnih nabava u BiH, a metodologija monitoringa se temeljila na OECD-ovim Načelima integriteta u javnim nabavama.
Projekt je, pored ostalih postignutih rezultata, učinio mnogo da se podigne javna svijest o važnosti otvorenih i transparentnih javnih nabava u BiH, te većoj potrebi uvođenja antikoruptivnih mehanizama u javne nabave u BiH. #PratimoTendere.ba
„Pratimo tendere‟ važna je komponenta projekta „Podrška građanima u borbi protiv korupcije‟.
Naime, „Podrška građanima u borbi protiv korupcije‟ (Assistance to Citizens in Fight against Corruption – ACFC) petogodišnji je projekt (rujan 2019 – rujan 2024) podržan od Agencije za međunarodni razvoj Sjedinjenih Američkih Država (USAID), koji implementira Centar civilnih inicijativa (CCI) u partnerstvu s Centrom za razvoj medija i analize (CRMA) i Transparency Internationalom u BiH (TI).
Projekt ima za cilj da potakne snažan i održiv antikorupcijski aktivizam u cijeloj Bosni i Hercegovini i na svim razinama. Svrha mu je da civilno društvo bude reprezentativno i kredibilno u borbi protiv korupcije.
Monitoring javnih nabava, odnosno praćenje postupaka javnih nabava u smislu njihove svrsishodnosti i usklađenosti s relevantnim propisima, jedna je od aktivnosti koja se provodi u okviru projekta (Priručnik za provođenje monitoringa javnih nabavki – „Podrška građanima u borbi protiv korupcije‟).
Monitoring u okviru projekta „Podrška građanima u borbi protiv korupcije‟ podrazumijeva permanentni, proaktivni monitoring javnih nabava, kroz sve faze postupka, uključujući identifikaciju rizičnih postupaka javnih nabava.
Aktivnost podrazumijeva i izgradnju interaktivne web-platforme, zasnovane na naprednom softverskom rješenju, koja će omogućiti praćenje postupaka javnih nabava, identifikaciju nabava s elementima korupcije, identifikaciju rizičnih javnih nabava, prezentaciju uočenih neregularnosti i komunikaciju s korisnicima. (Ibid)
Metodologija monitoringa javnih nabava na portalu #PratimoTendere.ba
Dosadašnja metodologija tipičnih pokazatelja nepravilnosti koju pri obavljanju monitoringa koriste države i NVO u BiH, ima realan nedostatak u tome što se monitori fokusiraju na konkretnu nepravilnost u određenoj fazi postupka (red flag) i usmjeravaju resurse ka ispitivanju te jedne nepravilnosti zanemarujući činjenicu da je korupcija u javnim nabavama sveobuhvatan proces (plan – postupak – ugovor), te se pri takvom pristupu često „od drveta ne vidi šuma“ i prave korupcijske sheme ne bivaju otkrivene.
Međutim, metodologija monitoringa javnih nabava u okviru projekta „Podrška građanima u borbi protiv korupcije“ na izvanredno originalan i pametan način rješava opisani problem promatrajući javnu nabavu kao jednu cjelinu, postavivši 7 indikatora i 18 podindikatora korupcije te metodu izračuna ukupnog stupnja koruptivnog rizika konkretne javne nabave.
(Važno je imati, dakako, na umu da je riječ o indikatorima i podindikatorima, a ne dokazu za korupciju, jer se time zalazi u posao pravosuđa čiji je posao dokazivanje korupcije u javnim nabavama u kaznenom postupku.)
Indikatori rizičnosti predstavljaju specifičnu kombinaciju podataka/informacija o javnoj nabavi, čije prisustvo/odsustvo znači da ne postoji/postoji određeni stupanj rizika. Svaki indikator rizičnosti ima definiran stupanj, a rizik podrazumijeva kršenje određenog članka ZJN (ili podzakonskog akta), i/ili kršenje načela svrsishodnosti javne nabave i/ili kombinaciju ova dva elementa.
Svaki indikator rizičnosti obuhvaća set podataka/informacija, odnosno set podindikatora, a podindikatori su formulirani u obliku pitanja. (Ibid)
Naprimjer, za indikator rizičnosti za fazu planiranja javne nabave postoje tri podindikatora u obliku sljedeća tri pitanja na koja monitor javne nabave odgovara sa DA ili NE:
- Da li se predmetna nabava nalazi u planu nabava ili privremenom planu nabava, ili postoji posebna odluka?
- Da li se nabava provodi u vremenskom okviru u kojem je to trebalo biti prema planu nabava?
- Da li je procijenjena vrijednost nabave jednaka onoj iz plana nabava?
Stupanj koruptivnog rizika se temelji na matematičkoj formuli prema kojoj se, u zavisnosti od indikatora i podindikatora, javnoj nabavi dodjeljuju bodovi i označen je bojama (nizak-zelena, srednji-žuta, visok-crvena), što je vizualno dojmljivo, lako se pamti i univerzalno je razumljivo. Riječ je, dakle, o velikom kvalitativnom skoku u odnosu na dosadašnje metode.
Prednosti nevladinog monitoringa javnih nabava u okviru portala #PratimoTendere.ba
Prva prednost je oslobođenost monitoringa od eventualne političke kontrole i sputavanja koju ista neminovno nosi, druga je uključenost većeg broja zainteresiranih strana i građana u monitoring, treća je stjecanje know-how i transfer znanja o javnim nabavama najširoj javnosti, i četvrta je otvaranje prostora slobode eksperimentiranja s novim idejama i korištenjem novih tehnologija radi poboljšanja efikasnosti monitoringa koji često ponekad nalikuje traženju igle u plastu sijena.
U BiH monitoring javnih nabava koji vrši NVO u okviru projekta „Podrška građanima u borbi protiv korupcije“ dolazi u pravom trenutku. Od 2008. godine zadaću monitoringa javnih nabava obavlja Agencija za javne nabave BiH, uvijek s objektivno ograničenim kadrovskim i financijskim resursima, te se uz najveće napore u ranijim razdobljima uspijevalo pregledati maksimalno 7.000 od otprilike 30.000 javnih nabava godišnje.
Kritična točka poboljšanja efikasnosti monitoringa nije toliko bila pitanje kadra, premda ovaj problem jeste izražen, koliko pitanje pronalaska inteligentne metode kontrole ogromne količine javno dostupnih podataka s Portala javnih nabava (www.ejn.gov.ba) u potrazi za nezakonitostima, nepravilnostima i potencijalnom korupcijom.
Namjera projekta da sve pregledane nabave budu potpuno transparentne putem posebnog portala www.pratimotendere.ba mnogostruko je važna.
Time sva državna tijela u BiH čija je zadaća vezana za kontrolu javnih nabava (Agencija za javne nabave BiH, Ured za razmatranje žalbi BiH, uredi za reviziju svih razina, tužiteljstva svih razina, sudovi svih razina, istražna tijela svih razina, parlamenti svih razina itd.) dobivaju gotov proizvod koji im je toliko bio potreban i koji će im olakšati rad na do sada neslućen način; ovako svi argumenti pojedinih državnih tijela o nedostatku resursa i saznanja o nepravilnostima bivaju bespredmetni.
Nadalje, ugovorna tijela moći će vidjeti gdje griješe u postupcima javnih nabava i učiti na vlastitim i tuđim greškama, a ponuđači će imati uvid u nepravilnosti u javnim nabavama ugovornih tijela u BiH, što će im olakšati ostvarivanje zaštite svojih prava u javnim nabavama.
Portal www.pratimotendere.ba će nesumnjivo biti i veoma dragocjen resurs novinarima, predstavnicima akademske zajednice i istraživačima, NVO te, na koncu, svakako i običnom građaninu kojeg zanima, primjerice, zašto škola koju njegovo dijete pohađa prokišnjava, zbog čega asfalt u njegovoj ulici mora biti mijenjan svake godine, ili zašto u njegovom domu zdravlja nema potrebnih lijekova.
Smatram da metodologija, ako bude pravilno iskomunicirana i korištena, ima veliki potencijal da postane benchmark za metodološki kvalitetan monitoring javnih nabava u cijeloj regiji i nije nimalo nemoguće zamisliti da će NVO ili čak državna tijela u regiji u bliskoj budućnosti preuzeti i koristiti metodologiju osmišljenu u okviru projekta „Podrška građanima u borbi protiv korupcije“.
Organizacijski dizajn, dosadašnji rezultati i strategija razvoja portala #PratimoTendere.ba
Portal je počeo s radom na dan borbe protiv korupcije – 9. prosinca 2020. godine. Monitoring vrši 40 monitora, i to predstavnici CRMA, Transparency Internationala BiH, 5 organizacija civilnog društva te 12 volontera. Do trenutka pisanja ovog članka izvršen je monitoring oko 7.000 postupaka javnih nabava, ukupne vrijednosti oko 120 milijuna KM, za planom monitoringa unaprijed određena 283 ugovorna tijela.
Crvenim stupnjem rizika ocijenjena je 3.179 nabava, žutim 2.962, a zelenim 855. Dosad portal ima oko 11.500 korisnika koji svaki dan primaju poseban e-mail s listom izvršenih monitoringa postupaka javnih nabava za prethodni dan, s linkom na svaku od pregledanih javnih nabava. U planu su izrada aplikacije za mobilne telefone i određene modifikacije portala, te kadrovsko i organizaciono jačanje, čime će se i sam monitoring i kvalitativno i kvantitativno osnažiti.
Zaključak
Monitoring javnih nabava koji vrše nevladine organizacije u Bosni i Hercegovini u okviru portala #PratimoTendere.ba dobra je vijest za sustav javnih nabava u BiH. Svjedoci smo krize u kojoj su se zakonite i svrsishodne javne nabave pokazale kao krucijalne i kao pitanje biti ili ne biti javnih politika u cijelom svijetu, pa tako i u BiH.
Nadalje, pošto je usvajanje novog zakonskog okvira javnih nabava jedan od 14 prioriteta za pristupanje Bosne i Hercegovine Europskoj uniji, imperativ će biti da taj zakonski okvir podrazumijeva viši stupanj transparentnosti i uvođenje efektivnih antikoruptivnih mehanizama.
U tom smislu, nevladin monitoring javnih nabava će biti funkcionalan antikoruptivni korektiv za javne nabave koje predstavljaju potencijalno kršenje zakona i podzakonskih akata i za javne nabave koje nisu svrsishodne.
Konačno, možemo primijetiti već ostvaren rezultat nevladinog monitoringa javnih nabava koji se dešava pred našim očima: javne nabave je odnedavno javnost prepoznala kao vrlo važno pitanje javnih politika svih razina vlasti u BiH.
Portal www.pratimotendere.ba će stoga nesumnjivo dati veliki doprinos postizanju transparentnijih, poštenijih i efikasnijih javnih nabava u BiH.
Ne možemo riješiti svoje probleme istim načinom razmišljanja koji smo koristili kad smo ih stvarali – Albert Einstein
