Negativna strana e-Aukcija u javnim nabavkama
E-Aukcije donose nove rizike, dugoročno mogu doprinijeti smanjenju konkurencije i, kao sve dobre ideje, mogu biti zloupotrijebljene
E-Aukcijaje alat pomoću kojeg se može okončati postupak e-Nabavke za otvoreni, ograničeni, pregovarački postupak s objavom obavještenja o nabavci te konkurentski zahtjev za dostavljanje ponuda.U BiH je u okviru sistema e-Nabavki omogućena upotreba e-Aukcija, a na prijedlog AJN, Vijeće ministara BiH je 2016. donijelo Pravilnik o načinu korištenja e-Aukcije.
Piše: Admir Bašić
Ovim Pravilnikom su propisani uvjeti kada i kako se mogu koristiti e-Aukcije u postupcima javnih nabavki. Između ostalog, u članu 10. je propisano da će se e-Aukcije u 2018. godini primjenjivati u najmanje 50% postupaka javnih nabavki, u 2019. godini u najmanje 80%, a da su od 1. siječnja 2020. godine ugovorna tijela dužna za sve postupke javnih nabavki iz člana 1. stav (1) Pravilnika, kod kojih se koristi najniža cijena kao kriterij za dodjelu ugovora, predvidjeti provođenje e-Aukcije u sistemu e-Nabavki.
Ne dovodeći u pitanje da e-Aukcije mogu biti efikasan alat u postupcima javnih nabavki, postavlja se pitanje njihove opravdanostiu svim postupcima. Najprije potrebno je shvatiti ponašanje ponuđača u tradicionalnim postupcima sa zatvorenim ponudama i u toku e-Aukcije te uporediti ostvarene rezultate za ugovorne organe i ponuđače.
Vrste aukcija
Aukcije se mogu koristiti za javnu prodaju ili javnu kupovinu dobara te u zavisnosti od toga pobjednik može biti s najvišom ili najnižom cijenom. Kada se aukcije koriste za javnu kupovinu robe, usluga ili radova poput javnih nabavki, tada govorimo o reverznim aukcijama.
Najčešća klasifikacija aukcija je na:
a) zatvorene ili statičke i
b) otvorene ili dinamičke.
Reverzne zatvorene aukcije su aukcije u kojima ponuđači dostave jednu ponudu koja je ujedno i konačna. Mogu biti zatvorene aukcije s najnižom cijenom, kakve su tradicionalno upotrebljavane u postupcima javnih nabavki, i zatvorene aukcije s drugom najnižom cijenom (tzv. Vickrey auction). Kod zatvorenih aukcija s najnižom cijenom – pobjednik aukcije je onaj ponuđač koji ponudi najnižu cijenu u skladu s kojom se zaključuje ugovor. Kod aukcija s drugom najnižom cijenom – pobjednik je onaj ponuđač koji dostavi ponudu s najnižom cijenom, ali se ugovor zaključuje na cijenu koju je ponudio drugi najpovoljniji ponuđač.
Razlog zašto su aukcije s drugom najnižom cijenom interesantne je jer, posmatrano iz ugla ponuđača, predstavljaju strateški ekvivalent e-Aukcijama.
Reverzne otvorene aukcije su one u kojima ponuđači dostave početnu ponudu koju mogu naknadno mijenjati, a najznačajnija dva tipa su rastuće ili engleske aukcije i silazne ili holandske aukcije. Reverzne otvorene (engleske) aukcije su najčešće zastupljene. To su one ponude u kojima ponuđači dostave početnu ponudu, a zatim se međusobno nadmeću snižavajući cijene. Pobjednik je onaj ponuđač koji dostavi najnižu cijenu. Najzastupljenije aukcije ovog tipa su e-Aukcije u javnim nabavkama.
Reverzne otvorene (holandske) aukcije su vrlo rijetke i nisu primjenjive u postupcima javnih nabavki. U toku ovih aukcija kupac nudi veoma nisku cijenu koju postepeno povećava dok ne dobije prvu ponudu. Prvi ponuđač koji pristane na cijenu dobija ugovor.
Ponašanje ponuđača u toku aukcije
Da bismo obrazložili kako su e-Aukcije strateški ekvivalent zatvorenim ponudama s drugom najnižom cijenom, uporedit ćemo ponašanje ponuđača u postupcima nabavke s e-Aukcijom i bez e-Aukcije, i to na primjeru nabavke Proizvoda „P“ za tri najpovoljnija ponuđača:
| Proizvod „P‟ | Ponuđač „A‟ | Ponuđač „B‟ | Ponuđač „C‟ |
| Troškovi proizvodnje (nabavke) | 60,00 KM | 80,00 KM | 90,00 KM |
| Zarada ponuđača | 7,00 KM | 5,00 KM | 5,00 KM |
| Tradicionalne nabavke | Ponuđač„A‟ | Ponuđač„B‟ | Ponuđač„C‟ | |
| Savršeno tržište | 67,00 KM | 85,00 KM | 95,00 KM | |
| Tržišne nepravilnosti | 84,99 KM | 85,00 KM | 95,00 KM | |
| Zatvorena aukcija druga najniža cijena – Vickrey auctions | ||||
| Ponude | 60,00 KM | 80,00 KM | 90,00 KM | |
| Otvorene (dinamične) aukcije – „e-Aukcija‟ | ||||
| Ponude | 79,99 KM | 80,00 KM | 90,00 KM | |
Kada je tenderskom dokumentacijom definirano da će ponuđači dostaviti ponude bez mogućnosti e-Aukcije, to znači da oni imaju jednu šansu da ponude najbolju cijenu i dobiju ugovor. U uvjetima kada postoji savršeno tržište, svi ponuđači će dostaviti vlastitu najbolju ponudu, što bi u ovom slučaju bila cijena ponuđača „A‟ od 67,00 KM. Ponuđač „A“ nema informaciju ko su drugi ponuđači i jesu li efikasniji. Prema tome, jedina razumna odluka je da da vlastitu najbolju ponudu. U ovom tipu aukcija postoji visok rizik od korupcijeu vidu zloupotrebe informacija.
U slučaju zatvorene aukcije s drugom najnižom cijenom, ponuđači također imaju jednu šansu da dobiju ugovor. U normalnim uvjetima ponuđači bi ponudili cijenu koja je jednaka vlastitim troškovima proizvodnje ili nabavke robe. A, ugovor bi bio sačinjen na vrijednost druge najniže ponude. Razlika između odabrane ponude i druge najniže ponude je zarada za ponuđača koji osvoji ugovor. Za prethodni primjer, ponuđači bi ponudili cijene koje odgovaraju njihovim troškovima, a ugovor bi se dodijelio ponuđaču „A“, s cijenom od 80,00 KM.
Strateški ekvivalenti
Upotrebom alata e-Aukcije ponašanje ponuđača se mijenja. Ponuđači nemaju motiv dostaviti početnu ponudu koja će biti njihova najbolja ponuda zato što istu mogu korigirati. Realno je očekivati da svi ponuđači dostave ponudu koja će biti jednaka planiranom budžetu ili malo ispod istog. Ukoliko je planirani budžet za predmetnu nabavku 95,00 KM, očekivano je da sva tri ponuđača dostave ponude od 95,00 KM koje će kroz nadmetanje korigirati. Za ponuđača „C“ nije isplativo da ponudi cijenu ispod 90,00 KM, koliko iznose njegovi troškovi. Ponuđači „A“ i „B“ će se nastaviti nadmetati do cijene koja je jednaka najnižoj cijeni koju je spreman dati ponuđač „B“, a koja u ovom slučaju iznosi 80,00 KM. Ponuđač „A“ neće ponuditi cijenu nižu od 79,99 KM jer nije logično očekivati da se nadmeće sam sa sobom.
Upoređujući rezultate, možemo vidjeti da se u slučaju zatvorene aukcije s drugom najnižom cijenom i u slučaju e-Aukcije ugovor zaključuje na praktično isti iznos. Upravo iz ovog razloga se konstatirada su to strateški ekvivalenti.
Pojednostavljeno, posmatrajući ovaj primjer može se donijeti zaključak da se uz tradicionalne nabavke uvijek ostvare bolji rezultati, što u praksi nije slučaj. Postoji visokrizik od zloupotrebe informacija, od korupcije, od prevelikih marži ponuđača i mnogi drugi razlozi koji su doprinijeli tome.
Za potpuniju analizu potrebno je razmotriti uštede, rizik od korupcije i koluzije, omjer cijene i kvaliteta, nacionalnu strategiju u vezi s malim i velikim preduzećima te broj ponuđača.
Tipovi aukcija i uštede
Kada postoji razvijeno tržište i kada nije visok rizik od korupcije, posmatrajući prethodni primjer, može se konstatirati da se niže cijene dobiju upotrebom tradicionalnih zatvorenih aukcija bez primjene e-Aukcija. Ova tvrdnja je u suprotnosti s rezultatima iz prakse, gdje se primjenom e-Aukcija često mogu ostvariti dodatne uštede. Osnovna ideja e-Aukcija u javnim nabavkama je da se ponuđačima omogući da dobiju ugovor tako što će korigirati početnu ponudu u vidu dodatnog snižavanja cijena. Kroz iskustva u javnim nabavkama u BiH uočili smo da ponuđači mogu dodatno sniziti vlastite cijene na sljedeći način:
- smanjivanjem kvaliteta robe, usluga ili radova u toku realizacije ugovora
- zainteresiranošću ponuđača da dobiju ugovor nezavisno od vlastitih troškova i uz rizik da posluju negativno, a sve s ciljem osiguranja kontinuiranog poslovanja
- dobijanjem reference za izvršenje specifičnih ugovora
- eliminiranjem konkurencije iz postupaka javnih nabavki
- velikom maržom ponuđača u prethodnim godinama
- ugovorni organ planirao preveliki budžet.
Posmatrano iz ugla ugovornih organa, uštede ostvarene upotrebom e-Aukcija kratkoročno mogu izgledati kao uspješno provedene javne nabavke. Međutim, prethodno pobrojani razlozi su dugoročno negativni za ugovorni organ i za društvo u cjelini.
Rizik od korupcije i koluzije
E-Aukcije su se u praksi pokazale kao efikasan alat za eliminiranje korupcije jer svim ponuđačima daju jednaku mogućnost za korekciju vlastitih ponuda. U slučaju da jedan od ponuđača ima neprirodno nisku cijenu, to je signal za postojanje skrivenih informacija te svi učesnici mogu preispitati vlastite cijene. Uz e-Aukciju informacije o učesnicima u postupku nabavki su praktično neupotrebljive za stvaranje konkurentske prednosti nekog od ponuđača, ali donose novi rizik od dogovora među ponuđačima. Ako dva ili više najefikasnijih ponuđača postignu dogovor, ne postoji razlog zašto bi se takmičili snižavanjem cijena ispod planiranog budžeta. Sav pritisak se prebacuje na ugovorne organe prilikom istraživanja tržišta.
Prenisko planirani budžet znači da neće biti ponuda te dodatne troškove i gubitak vremena. Previsoko planirani budžet znači ekstra zaradu za ponuđače.
Također, postoji rizik da se ponuđači dogovore i svjesno podignu cijene s ciljem ostvarivanja ekstra zarade jer im e-Aukcija omogućava da prate i kontroliraju ponude svih ponuđača. Kada se formira kartel, u toku e-Aukcija svi učesnici imaju mogućnost direktno kontrolirati poštivanje dogovora, svaka promjena cijena je javna. Ukoliko bi neki od ponuđača pokušao prekinuti dogovor i ponuditi nižu cijenu, svi ostali ponuđači se mogu uključiti u toku e-Aukcije bez posljedica. Ponuđači koji su dostavili ponude imaju informaciju o ostalim učesnicima i mogu stupiti u kontakt, dogovoriti cijene i ekstra zaradu.
Upotrebom e-Aukcija smanjuje se rizik od korupcije, a povećava rizik od koluzije.
Omjer cijene i kvaliteta
Upotreba kriterija za dodjelu ugovora u vidu ekonomski najpovoljnije ponude omogućava ugovornim organima da kreiraju tendersku dokumentaciju tako da stimuliraju ponuđače da se takmiče kvalitetom robe, usluga ili radova. U većini zemalja EU javne nabavke su fokusirane na kvalitet ponuda, a ne na cjenovno takmičenje. Upotreba kriterija najniže cijene znači da ugovorni organ definira minimalne zahtjeve za kvalitet, a da se ponuđači takmiče samo cijenom.
E-Aukcija stavlja dodatni akcent na cjenovnu konkurenciju, pri čemu mnogi ponuđači zanemaruju ekonomsku opravdanost vlastite ponude. Nakon što dobiju ugovor i utvrde da ugovorena cijena nije dovoljna, izabrani ponuđač ima poseban interes da snizi vlastite troškove. Najčešći način je smanjenjem kvaliteta robe, usluga ili radova ili angažiranjem stručne radne snage. Ovako se povećava pritisak na ugovorne organe u fazi kontrole realizacije ugovora. Postavlja se pitanje je li ispravno stimulirati ponuđače da isporuče lošiji kvalitet. Također, pitanje je koliko ugovorni organi mogu u potpunosti kontrolirati ovakve dobavljače.
Nacionalna strategija razvoja javnih nabavki BiH i mala i srednja preduzeća
U tačkama 2.3, 4.4. i 7. iz Strategije razvoja javnih nabavki BiH za razdoblje od 2016. do 2020. godine posebna pažnja se pridaje malim i srednjim preduzećima. Navodi se da se posebna pažnja prilikom izmjena i dopuna ZJN treba posvetiti položaju malih i srednjih preduzeća. Jednako tome i definiranju elemenata koji će podrazumijevati veće učešće malih i srednjih preduzeća u postupcima javnih nabavki.
Uočeno je da mala i srednja preduzeća imaju više mogućnosti da dobiju ugovor prilikom postupaka nabavki bez e-Aukcije. Veliki ponuđači zbog prometa imaju mogućnost da se na pojedinim ugovorima u potpunosti odreknu zarade. U zatvorenim aukcijama rijetko kada ponuđači dostave ponudu bez uračunate marže, pa ukoliko su mala i srednja preduzeća dovoljno efikasna, imaju jednaku šansu da dobiju ugovor.
Kada se u toku e-Aukcije nadmeću, veliki ponuđači imaju mogućnost velikog snižavanja ponude. S obzirom na to da imaju troškove pripreme ponude, mala preduzeća često odustaju od učešća u postupcima javnih nabavki s e-Aukcijom. To na kraju rezultira manjkom konkurencije i višim cijenama za ugovorne organe. U praksi se pokazalo da su odluka o obaveznom provođenju e-Aukcija i nacionalna strategija razvoja javnih nabavki u vezi s malim i srednjim preduzećima, u koliziji.
Broj ponuđača u javnim nabavkama
U poređenju s drugim zemljama, Bosna i Hercegovina je država sa slabo razvijenim tržištem. Za veliki broj (malo) specifičnih nabavki roba, usluga ili radova tržište je slabo ili nije nikako ni razvijeno. U postupcima javnih nabavki, ako uopće i bude ponuda, to su ponude jednog ili dva ponuđača. Ugovorni organi imaju veliki problem istraživanja tržišta. Kada planiraju budžet, teško mogu planirati da ono odgovara najpovoljnijoj tržišnoj cijeni. Kada se tenderskom dokumentacijom planira e-Aukcija, obrazloženo je da ponuđači neće dostaviti početnu ponudu koja je ujedno njihova najbolja ponuda.
Kada ponudu dostavi jedan ponuđač, što je čest slučaj, e-Aukcija se neće održati i ovaj ponuđač ima mogućnost ostvarivanja ekstra zarade. Ako ponudu dostave i drugi ponuđači, ponuđač ima mogućnost dogovora (koluzije) ili eventualne korekcije vlastite cijene. Postavlja se pitanje opravdanosti e-Aukcije za nabavke za koje ne postoji dovoljno ponuđača.
Zaključak
E-Aukcije su alat koji se koristi u javnim nabavkama i koji ima svoje pozitivne i negativne strane. U svijetu se pokazalo da može biti efikasan način za ostvarivanje kratkoročnih ušteda, otkrivanje troškova ponuđača, pa i za smanjenje korupcije, međutim, nije i ne može biti jedinstveno rješenje primjenjivo za sve probleme javnih nabavki. Kako je u prethodnom tekstu obrazloženo, e-Aukcije donose nove rizike, dugoročno mogu doprinijeti smanjenju konkurencije i, kao sve dobre ideje, mogu biti zloupotrijebljene.
Sve razvijene zemlje su prošle fazu masovne upotrebe e-Aukcija u javnim nabavkama, ali nijedna se nije odlučila zakonski definirati njihovu obaveznu upotrebu. Postoje sporadični primjeri zemalja koje imaju sličnu zakonsku regulativu kao BiH, ali koje nisu i ne mogu biti uzor na putu razvoja javnih nabavki. E-Aukcije mogu biti dobar alat za postizanje efikasnih javnih nabavki, potrebno je razvijati e-Nabavke i stimulirati njihovu upotrebu, ali, prije svega, potrebno je ulagati u edukaciju ponuđača i ugovornih organa kako bismo mogli prepoznati i upotrijebiti ovaj i druge raspoložive alate kada je to primjereno.
