INTERVJU/ Kiril Karanfilov: Dok se svijest o trošenju javnog novca ne podigne, ne možemo ići dalje

Suočavamo se s manje-više istim problemima, možda je to zbog sličnog mentaliteta koji koliko nam pomaže toliko i odmaže u nekim suštinskim poimanjima javnih nabavki

Razgovarala: Azra Islamagić-Mulahmetović

Časopis “Javne nabavke” (maj 2019)

Među gostima Sarajeva povodom održavanja Međunarodne konferencije o organizaciji i radu tijela za razmatranje žalbi bio je i Kiril Karanfilov, predsjednik Državne komisije za žalbe za javne nabavke Republike Sjeverne Makedonije. Ovu odgovornost preuzeo je nedavno, baš kao što je nedavno i njegova zemlja dobila novi Zakon o javnim nabavkama.

Na početku razgovora za časopis „Javne nabavke“, koji smo, podrazumijeva se, počeli komentarom na proteklu Međunarodnu konferenciju, Karanfilov priznaje da se Državna komisija kojom predsjedava suočava s velikim izazovom s obzirom na zakonske promjene koje su stupile na snagu početkom aprila.

Izazovi su pred nama

• Polovinom aprila bili ste učesnik dvodnevne Međunarodne konferencije o organizaciji i radu tijela za razmatranje žalbi u Sarajevu. Bila je to prilika za razmjenu iskustava i connecting, kakav ste dojam stekli?

Konferencije ovog tipa su od velikog značaja za sve nas koji radimo u regionu. Prava je prilika da se razmijeni iskustvo i mišljenje o tome gdje smo, šta radimo i kako da podržimo jedni druge. Evidentno je, a to ste mogli primijetiti tokom konferencije, da većina nas ima neku ustaljenu praksu, ali pitanje je da li je ta praska barem malo u pravcu kojim smo krenuli, a to je put ka Evropskoj uniji.

Suočavamo se s manje-više istim ili sličnim problemima, možda je to zbog sličnog mentaliteta koji koliko nam pomaže u različitim situacijama toliko i odmaže u nekim suštinskim poimanjima javnih nabavki. Mislim da imamo još dosta posla da bismo shvatili suštinu stvari koje se odnose na cjelokupni sistem javnih nabavki i da bismo ga doživjeli kao instrument za postizanje viših ciljeva kao što su održivost, zelene i socijalne nabavke. No, izazovi su pred nama i treba raditi na tome.

• Tokom izlaganja istakli ste da je novi Zakon o javnim nabavkama u Republici Sjevernoj Makedoniji stupio na snagu 1. aprila. U odnosu na stari, koje novine sadrži?

Novi ZJN u Republici Sjevernoj Makedoniji za one koji rade malo duže u javnim nabavkama i nije neka nova priča, s tim što se vraćaju neki koncepti koje smo napustili u periodu od 2008. do 2018. Bitno je napomenuti da je i ZJN iz 2008. bio visoko usaglašen s direktivama iz 2004. godine, ali češće intervencije koje su se dešavale u proteklom period dovele su do velikog odstupanja od evropskog acquisa u oblasti javnih nabavki. Jedna od značajnijih izmjena jeste ta što se vraća ekonomski najpovoljnija ponuda kao kriterij za dodjelu ugovora za javne nabavke, koji se ranije koristio samo u izuzetnim situacijama.

Također, više ne postoji obaveza da se svi postupci dodjele ugovora o javnoj nabavci završe e-Aukcijom za koju se pokazalo da nije primjenjiva u 100% slučajeva, kao što je bilo u prethodnom zakonskom rješenju. Sada ugovorni organi imaju veliku slobodu u modeliranju svojih postupaka. U suštini, sami odlučuju šta će primijeniti, naravno u okviru ZJN.

Stari ZJN je bio opterećen mnogim ad hoc rješenjima koja su trebala biti predmet regulisanja posebnim materijalnim propisima (građevina, farmacija, zdravstvo, IT industrija itd…).

• Kažete da je ovaj dokument u potpunosti u skladu s direktivama EU od 2014. godine i prati sve promjene i trendove na nivou EU. Ipak, u Vašem izlaganju mogla se osjetiti određena doza bojazni kada je u pitanju primjena novog zakona. Smatrate da će to biti veliki izazov sa stanovišta prakse?

Naravno da će biti određenih izazova u primjeni novog ZJN u praksi. Svi smo na određeni način skeptični kada se uspostavlja primjena novih odredbi i mijenjanje već ustanovljene prakse, bez razlike je li ona dobra ili loša. Očigledno je da se treba mnogo raditi na promociji novog koncepta zakona, jer to je nešto što već funkcionira u praksi EU i ima dosta uspješnih primjera i priča. Najvažnije je da shvatimo svi da javne nabavke nisu cilj same sebi, odnosno da preko trošenja javnih sredstava možemo postići viši cilj – stimulirati konkurenciju, povećati učešće malih i srednjih preduzeća, učiniti mnogo na zaštiti životne sredine, potaknuti inovacije, podržati socijalnu inkluziju ranjivih kategorija građana itd.

• Dakle, Republika Sjeverna Makedonija je, ipak, napravila veliki korak ka održivim javnim nabavkama, posebno kada govorimo o ekonomski najpovoljnijoj ponudi za dodjelu ugovora. U praksi, u Bosni i Hercegovini još je dominantna najniža cijena.

Bit će to dugačak proces. Ne očekujem da se slika promijeni preko noći, da većina ugovornih organa promijeni svoje razmišljanje i stavove tako brzo i da počnu koristiti ekonomski najpovoljniju ponudu kao jedinstveni kriterij za dodjelu ugovora javne nabavke. Teško da će do kraja 2019. godine biti nekih drastičnih promjena. Još nisu objavljeni podzakonski akti o metodologiji za proračunavanja kriterija u bodovima.

Ali, moramo biti svjesni da ovo ne treba biti samo mrtvo slovo na papiru. Ne bi trebalo da mislimo da je sve uredu ako imamo Zakon usaglašen sa EU direktivama, ali opet da idemo s najnižom cijenom. Većina zemalja Balkana su zemlje kandidati za pristupanje EU, trebamo biti svjesni da nas monitoriraju u Zaglavlju 5. koje se tiče javnih nabavki i pitanje je da li će neko nakon nekoliko godina progledati kroz prste kada vidi da se ništa nije promijenilo u praksi s aspekta dodjele ugovora javne nabavke, a na papiru smo isti kao većina članica EU, odnosno 100% usaglašeni s direktivama.

Ima tu dosta prostora za zloupotrebe, bez razlike da li je to tendenciozno ili zbog nedostatka znanja, s aspekta diskriminisanih kriterija, ograničavanja konkurencija, i zbog toga će uloga Državne komisije biti od suštinskog značaja u sprečavanju tih namjera i tendencija.

Daleko od suštine

• Šta biste naveli kao glavne probleme u procesu javnih nabavki u Vašoj zemlji. Da li je to korupcija, nedovoljno obrazovanje službenika za javne nabavke, nedostatak svijesti o potrošnji javnog novca…?

Ima tu svega, ali moje je mišljenje da je glavni problem nedostatak svijesti o javnoj potrošnji novca. Sve dok se nivo svijesti i shvaćanja ne podigne na potreban nivo i dok se ne shvati da putem javnih nabavki trošimo javni novac, ne možemo očekivati da ćemo postići značajne rezultate i napraviti korak dalje. Sve dok imamo ličnosti čije je prvo pitanje po preuzimanju funkcije „koliko imamo novca za potrošnju“ za restorane i nabavku novih automobila, daleko smo od suštine.

Zato ponavljam, mora se raditi ne samo na usaglašavanju legislative nego i na promjeni svijesti i shvatanja, poimanja javnih nabavki. Građenje dobre prakse je nešto što nedostaje svima u regionu, svaka čast izuzecima, ali većina je zaglavljena u birokratiji i formalnom provođenju postupka o dodjeli ugovora javnih nabavki.

• Kao i BiH, i Republici Sjevernoj Makedoniji očigledno nedostaje znanja, iskustva i volje u ugovornim organima. Kako riješiti taj problem, postoji li strategija koja se slijedi u vezi s tim pitanjem?

Zasad ne vidim neki suštinski preokret. Strategija ima puno, ali na kraju dana, ako mi ne znamo da izmjerimo krajnji efekt svega toga i da dobijemo neku analizu koja se može upotrijebiti za postizanje višeg cilja, ne možemo reći da smo nešto postigli. Ne mogu reći da nema ljudi i znanja u BiH i Sjevernoj Makedoniji, možda taj kadrovski potencijal nije na pravom mjestu i nije na poziciji da utječe na politiku javnih nabavki. Bilo je dosta projekata finansiranih od EU, u koje je uložen novac da se educira kritična masa koja može dati svoj doprinos u cijeloj ovoj priči, ali drugo je pitanje koliko su oni svi angažovani nakon toga u svojim zemljama.

Evidentno je da nakon svih ovih godina stojimo u mjestu u oblasti javnih nabavki. Većina zemalja razvija priču o e-Nabavkama i to je dobro, ali moramo shvatiti da su e-Nabavke samo jedan alat, segment i samo dio cijelog procesa te da, pored toga, postoje druge bitne stvari koje zanemarujemo.

• Primjećujemo da se mnogo toga radi i na unapređenju elektronskih nabavki. Novitet je e-Žalba, kažite nam šta je do sada implementirano, a šta je u realizaciji?

Sa e-Žalbom se zaokružuje sav taj proces elektronskog postupka za dodjelu ugovora o javnoj nabavci (e-notice, e-tender, e-submission, e-appeal). Ideja je da na jednom mjestu bude dostupno sve, cjelokupan postupak, do dodjele ugovora o javnoj nabavci.

Elektronskim ponudama povećava se transparentnost, jer su nakon donošenja odluke za dodjelu ugovora za konkretnu javnu nabavku svi dokumenti datog postupka dostupni u roku za podnošenje žalbe svih ponuđača koji su podnijeli ponudu (svako ko je podnio ponudu u konkretnom postupku, kada počne da teče rok za žalbu, ima pristup kompletnoj dokumentaciji iz tog postupka, počevši od odluke o javnoj nabavci, izvještaju o evaluaciji ponude, ponude drugih ponuđača, cijene, dokumentacije i svega ostaloga).

Još je rano da se priča o tome koje ćemo imati efekte e-Žalbe, može se povećati ili smanjiti broj žalbi, ali je sve dostupno javnosti. Od početka primjene novog zakona, to jeste od 1. aprila ove godine do momenta ovog intervjua (kraj aprila, op.a.) nema još nijedne e-Žalbe, što je rijetkost da u roku od mjesec dana nije zabilježen nijedan postupak. I dalje stižu žalbe po starim odredbama zakona, jer su svi žurili da objave većinu postupaka po starim odredbama zakona, odnosno prije 1. aprila.

• Vaše iskustvo u javnim nabavkama je veoma bogato i traje već 15 godina. Donedavno ste bili službenik Biroa za javne nabavke, gdje ste bili involvirani u većinu procesa. Sada ste predsjednik Državne komisije za žalbe za javne nabavke. Molimo Vas, povucite paralelu između ove dvije funkcije?

Agencija za javne nabavke i Državna komisija javnih nabavki su dvije najvažnije institucije u sistemu javnih nabavki. Agencija je, putem Ministarstva finansija, nosilac ZJN-a i jedina institucija koja kreira politiku javnih nabavki. Posao u Agenciji je kreativniji, nije vezan za odlučivanje i rokove, sloboda je veća.

Državna komisija je nešto drugo, mi smo korektiv politike i odluke ugovornih organa, utvrđujemo da li je postupak zakonit i brinemo se za pravilnu primjenu odredbi zakona. Direktno primjenjujemo odredbe Zakona o javnim nabavkama zajedno s ugovornim organima. Uloga Državne komisije često zna biti nezahvalna, ali mi smo otvoreni za saradnju i konsultacije u toku cijelog procesa nabavke.

Jačanje povjerenja ponuđača

• Predstavite nam ukratko rad Državne komisije za žalbe za javne nabavke. S kojim brojem žalbi se susreće, u kojem vremenskom roku se žalbe rješavaju, kolika je novčana naknada?

Državna komisija za žalbe za javne nabavke je nezavisno tijelo koje za svoj rad odgovara Skupštini Republike Sjeverne Makedonije. Sastoji se od četiri člana i predsjednika Komisije, što znači ukupno pet funkcionera s mandatom od pet godina. Nadležnost Komisije je uobičajena, kao i većini ovih tijela u regionu, a to je da odlučuje o zakonitosti postupaka o dodjeli ugovora o javnim nabavkama i postupcima o dodjeli ugovora o koncesijama javnih radova i usluga i javno-privatnih partnerstava.

Prema službenim podacima, Državna komisija za žalbe za javne nabavke tokom 2018. godine zaprimila je 737 predmeta s istim brojem žalbi, od čega je 13 predmeta iz 2017. godine (predmeti koji nisu kompletirani dokumentacijom jer su žalbe uložene). Spomenuti predmeti zaprimljeni su krajem decembra 2017. godine, dok je rok za dostavljanje dokumentacije od ugovornog organa (pet dana od dana prijema žalbe) istekao početkom 2018. godine.

Od ukupno 737 predmeta za rad u 2018. godini, riješeno je 715 predmeta s istim brojem žalbi, dok su neriješeni predmeti zbog nepotpune dokumentacije preneseni u 2019. godinu, a čine 22 predmeta s ukupno 22 žalbe.

Вкупно предмети	Решени предмети	Нерешени предмети
737	715	22
100%	97,01%	2,99%

Zbog nepotpune dokumentacije u 2018. godini ostala su 22 neriješena predmeta.

Poređenje za 2015, 2016, 2017. i 2018. godinu

	Вкупно примени предмети	Решени предмети	Нерешени предмети
2015. година	626	610	16
%	100%	97,44%	2,56%
2016. година	623	606	17
%	100%	97,27%	2,73%
2017. година	561	548	13
%	100%	97,68%	2,32%
2018. година	737	715	22
%	100%	97,01%	2,99%

Usporedbom podataka o broju primljenih i obrađenih predmeta u 2015, 2016, 2017. i 2018. godini, utvrđeno je povećanje broja predmeta pred Državnom komisijom za žalbe za javne nabavke. Mišljenje Komisije jeste da je tome razlog povećanje transparentnosti, dosljedne usklađenosti sa zakonskim odredbama u donošenju odluka Državne komisije za žalbe za javne nabavke, što zapravo jača povjerenje ponuđača i ugovornih organa u pogledu donesenih odluka.

Prosječni broj riješenih stavki mjesečno

Вкупно решени предмети во 2018 година	Просек на решени предмети по месеци (12)
715	59,58

Poređenje mjesečno riješenih stavki za 2015, 2016, 2017. i 2018.

	Вкупно решени предмети	Просек на решени предмети по месеци (12)
2015. година	610	50,83
2016. година	606	50,50
2017. година	548	45,67
2018. година	715	59,58

Za 2019. ne može se predvidjeti niti broj žalbi niti da li će se njihova tendencija kretati putanjom povećanja ili smanjenja.

Važno je naglasiti da je naknada za pokretanje žalbenog postupka drastično smanjenja, tako da se sa stupanjem na snagu novog Zakona o javnim nabavkama tarife kreću u rasponu od 50 do 200 eura.

• Za Vas, kao pravnika, funkcija predsjednika Državne komisije sigurno je veliki izazov. Kako namjeravate iskoristiti mandat?

Moja ideja je da se povećaju uloga i vidljivost Državne komisije za žalbe za javne nabavke u čitavom procesu javnih nabavki. Najčešće, mi smo dežurni krivac na kraju postupka o dodjeli ugovora javne nabavke. Potrudit ćemo se da kao Komisija  promijenimo tu percepciju i budemo most između ugovornih organa i ponuđača. Previše smo opterećeni formalizmom tokom cijelog postupka, a zanemarujemo suštinu javnih nabavki. 

• Privedimo kraju razgovor porukom koja se odnosi i na Sjevernu Makedoniju i na BiH, šta biste kazali u ovom trenutku ugovornim organima, ponuđačima, institucionalnim vođama javnih nabavki – šta nas spaja, kojem dobru da težimo?  

Moramo raditi više na praksi. Mi još stvaramo praksu i ne možemo reći da imamo kojekakvih rezultata. Lično se zalažem da se ne prihvataju gotova rješenja. Smatram da trebamo prilagoditi svoje sisteme realnoj situaciji tržišnih uslova. To su veoma specifične situacije. Moramo biti oprezni prema tome koliko naših ponuđača je spremno da odgovori na nove uslove i politike koje želimo stimulirati preko javnih nabavki.

Nije cilj da se preko promovisanja jednog koncepta ograniči konkurencija i da se eliminiše većina potencijalnih ponuđača. Neophodno je da se gradi partnerski odnos između ponuđača i ugovornih organa te da se zajedno stvori i uradi dobra praksa. Bit će veliki izazov da se odradi taj preokret, od sadašnje primjene najniže cijene prema ekonomski najpovoljnijoj ponudi. Sve dok to bude realno i objektivno, mislim da smo na dobrom putu.