ADNAN TULIĆ: Ping-pong odgovornost otežava dokazivanje korupcije u javnim nabavkama

Da bi se krenulo naprijed, borba protiv korupcije zahtijeva ne samo profesionalizam u organima koji se time bave nego i širu društvenu podršku, kaže Adnan Tulić, zamjenik glavnog tužioca Tužilaštva USK 

Razgovarala: Azra Islamagić-Mulahmetović

(Časopis “Javne nabavke”, februar 2020.)

 

Ni najuređeniji sistemi na svijetu nisu imuni na korupciju. Poput parazita,koruptivno ponašanje zatječemo i u najzdravijim društvenim organizmima. Ona se naprosto ne mogu iskorijeniti jer svako od nas manifestira različita ponašanja, no pitanja prevencije, procesuiranja i kažnjavanja ključna su za masovnost ove pojave u omeđenoj cjelini. Bosna i Hercegovina, nažalost, prema zvaničnim podacima Transparency Internationala o Globalnom indeksu percepcije korupcije, zauzima visoko mjesto, s posebnim naglaskom na nezakonita ponašanja uočena upravo u oblasti javnih nabavki.

Još je tužnije što se ovim problemom i podizanjem svijesti o posljedicama nezakonitih djelovanja bavimo uglavnom uz inozemnu potporu koju nam ukazuju USAID, Kraljevina Norveška, vlada Švicarske i sl. Gledano iz unutrašnjosti, nedovoljno definisane zakonske odredbe, kao i evidentna poljuljanost u krugovima tužilaštva, pogoduju istrajnosti i širenju korupcije od „bezbolnih‟ prekršaja do najozbiljnijih krivičnih djela.

Sizifov posao

Bez djelovanja nevladinog sektora, barem u ovom slučaju, život u mraku bio bi mnogo izvjesniji. U ovaj sizifovski posao upušta se tek nekolicina stručnjaka iz različitih branši, koji svojim djelovanjem nastoje ukazati na nedostatke ili čak izvesti pred lice pravde one čija je profesionalna odgovornost posrnula pred ličnim interesima.

O nedostacima i kočnicama koje građane Bosne i Hercegovine koštaju skoro milijardu maraka godišnje, za stručni časopis „Javne nabavke‟ govori Adnan Tulić, novoimenovani zamjenik glavnog tužioca Tužilaštva Unsko-sanskog kantona. Odlukom VSTVBiH, ovu odgovornost preuzeo je 1. februara 2020. godine, a s obzirom na to da ni najmanje ne sumnjamo da je njegov radni sto zatrpan brojnim predmetima, pažnju smo usmjerili samo na segment javnih nabavki.

Iako ne primarno, Tulić se vrlo posvećeno bavi uzročno-posljedičnim vezama javih nabavki, koautor je „Priručnika za sudije i tužioce: Korupcijski rizici u postupcima javnih nabavki‟, uspješno je prošao kroz dvogodišnju specijalističku obuku iz oblasti javnih nabavki, a kroz tužilačku praksu stekao je kristalan uvid u bh. realnost koja plaća visoku cijenu.

Naš sagovornik, inače magistar krivičnog prava i autor većeg broja stručnih publikacija, rukovodilac je Odjela za korupciju i privredni kriminal pri Tužilaštvu USK.

Razgovor smo, s razlogom, otvorili osvrtom na „Priručnik za sudije i tužioce‟ koji je nastao u okviru projekta Antikorupcijska mreža u Bosni i Hercegovini (ACCOUNT) i u izdanju Udruženja „Centar za razvoj medija i analize”, a koji možete preuzeti na internet-stranici account.ba.

• S kolegama iz Centara civilnih inicijativa, odnosno Udruženja ACCOUNT, izradili smo priručnik za sudije i tužioce koji je objavljen u julu 2019. i možete ga pronaći na internetu u svakom trenutku. U njemu je dat detaljan uvid u sistem javnih nabavki u BiH, gdje sam i ja, kao tužilac, evidentirao koji su to problemi u procesuiranju krivičnih dijela korupcije generalno, kroz prizmu krivičnog djela zloupotrebe položaja ili ovlaštenja kao jednog generalnog krivičnog djela koje kao kvalifikacija pokriva manje-više sva ta protivpravna ponašanja, odnosno i korupciju kao fenomen.

Tu smo prikazali da, recimo, u Republici Srpskoj i Distriktu Brčko postoji posebno krivično djelo koje se odnosi na javne nabavke, dok u Federaciji na državnom nivou toga nema. Ali, bez obzira na te neke zakonodavne razlike, suština je ista – koji su to problemi u sistemu javnih nabavki, prije svega u otkrivanju korupcije, te koji su problemi u samom procesu dokazivanja.

U priručniku smo, zapravo, prezentirali jednu poražavajuću statistiku, da je broj predmeta koji se tiču procesuiranja korupcije u javnim nabavkama gotovo zanemariv. Imamo i nekih osuđujućih presuda u Distriktu Brčko, a ostalo veoma slabo. Što se tiče našeg tužilaštva, imamo nekoliko procesuiranih predmeta javnih nabavki.

 Ping-pong odgovornost  

JNČasopis: Također, imenovali ste jednu situaciju koja se javlja ne samo u javnim nabavkama nego i u drugim segmentima, a to je prebacivanje odgovornosti s jednog na drugog?

• Ono što je zajedničko u javnim nabavkama jeste da je korupcija teško dokaziva kada je u pitanju primopredaja mita. Zapravo, to se svodi na nekoliko različitih modusa. Prije svega, to je takozvano napuhivanje, podizanje cijena određenih predmeta, usluga u dogovoru između rukovodilaca ugovornih organa i ponuđača. Ono što je najteže u tom segmentu dokazati posljedica je onoga što Zakon o javnim nabavkama određuje – funkcionalnu nadležnost komisije za javnu nabavku i rukovodioce organa. U praksi, kada se dokazuje ovo krivično djelo i utvrđuju njegova svojstva koja su najčešće nesporna, to su lica koja imaju svojstvo odgovornih osoba unutar tih institucija ugovornih organa.

U priručniku smo to figurativno i dokazali i nazvao sam to igranje ping-ponga između komisije za javnu nabavku i rukovodioca. O čemu se zapravo radi? Recimo, komisija kaže da smo proveli proceduru javne nabavke, izvršili smo selekciju ponuđača, odnosno ocjenu pristiglih ponuda i dali direktoru preporuku s kim da zaključi ugovor. Zatim kažu da nismo zaključili ugovor ni s kim, da nismo za to nadležni, dakle nismo izvršili izbor ponuđača. Bez obzira na to da li je ta njegova ponuda štetna za ugovorni organ ili iza svega toga, iza nekog paravana, stoji neki koruptivni dogovor.

S druge strane, direktor, ministar ili bilo koji rukovodilac ugovornog organa kaže: „Ja nisam vršio evaluaciju ponuda, samo sam postupio po preporuci komisije.‟ I tu se pravi ta takozvana ping-pong odgovornost između komisije za javne nabavke i rukovodioca, tako da to samo po sebi otežava i otkrivanje i dokazivanje korupcije. Da sada ne govorim detaljno o svim onim elementima koje je nužno teško dokazati kod svih krivičnih djela, kao što je subjektivni element, krivnja tog dolusa, posljedica radnje i šta se dešava?

Dešava se da u praksi postoji veliki broj ugovora u javnim nabavkama čija vrijednost u nekim realnim ili tržišnim vrijednostima doista odudara. Ali, samo vještačenje kao radnja dokazivanja je nama, ne mogu reći najmanji problem, ali to je u biti objektivna radnja da utvrdite da određena usluga ili određena roba ne odgovara samoj tržišnoj vrijednosti. Jednostavno, to nije dovoljno da dokažete sve elemente krivičnih djela.

JNČasopis: Šta je rješenje?

• Zakonodavni odgovor na to bio bi da se u krivične zakone uvede jedno krivično djelo koje bi nama pojednostavilo neregularnosti u javnim nabavkama. Recimo, kada bi se uvelo krivično djelo teža povreda zakona u javnim nabavkama, što bi značilo gdje god je došlo do teže povrede procedure i da je pod tim okolnostima zaključen ugovor, imali bismo dovršeno krivično djelo i to bi i nama olakšalo dokazivanje. Najčešće iza paravana svih tih javnih nabavki stoji određeni procent, određeno mito koje se uzima u dogovoru između ponuđača i lica koja predstavljaju ugovorne organe. Korupciju je teško otkriti i dokazati, posebno kada imate i tu komisiju i tog rukovodioca.

Imali smo nekoliko predmeta gdje utvrdimo da ugovorne vrijednosti ne odgovaraju stvarnoj vrijednosti i da je to šteta za sami ugovorni organ. Zatim se pojavi nadzor, pa taj osumnjičeni, koji je naravno primarna meta i za kojeg vjerujemo da je postigao neki koruptivni dogovor. Ukratko, disperzija te odgovornosti otežava sam proces dokazivanja. Ako smo već kao društvo saglasni da se kroz javne nabavke godišnje, kako nevladin sektor kaže, „ukrade“ preko milijardu KM, što je velika društvena šteta i opasnost, onda bi bio odgovor jednog ozbiljnog zakonodavca da definiše posebno i jasno određeno krivično djelo u segmentu javnih nabavki.

JNČasopis: Jeste li upoznati s predloženim Nacrtom o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama?

• Da, i ono što sam stavio kao prigovor, a mislim da se dobar dio stručne zajednice saglasio sa mnom, jeste da postojeće rješenje koje je predloženo izmjenama i dopunama možda nije adekvatan odgovor u smislu načela: Nullum crimen sine lege certa. U prijevodu, mora biti precizna i jasna ta norma.

S druge strane, postoji jedna opasnost koja bi možda još više pogodovala korupciji u javnim nabavkama, da se dobar dio tih ponašanja koja su štetna ili imaju obilježja krivičnog djela tretira kao prekršaj.

Prekršaj i krivično djelo

JNČasopis: Šta to, u praksi, konkretno znači?

• Znači da kada neko zaključi ugovor o javnoj nabavci, pribavi drugome višemilionsku korist i samo zbog činjenice da je povrijedio određenu proceduru ili nikako nije proveo proceduru, plati kaznu pet ili deset hiljada konvertibilnih maraka. Nažalost, akterima takvih dogovora to se isplati.

Dakle, treba jasno razdvojiti prekršaj od krivičnog djela. U Nacrtu ZIDZJN je navedeno da će se smatrati samo prekršajem ako se zaključi ugovor bez provedene procedure. Po meni, to bi trebalo biti krivično djelo, a ne prekršaj. Jer, ako se bez ikakve procedure zaključi s nekim ugovor o radovima u iznosu od 100.000 KM, to nije dovoljno tretirati kao prekršaj.

JNČasopis: Dakle, smatrate da je riječ o preblagoj interpretaciji ozbiljnih prijestupa koji izazivaju ogromne gubitke i probleme?

• Korupciju je teško otkrivati i dokazivati, još u takvim okolnostima u kojima zakonodavni odgovor tome pogoduje ili nije dovoljno jasan i precizan, moglo bi se dodatno zakomplikovati otkrivanje i procesuiranje korupcije. Prema mome mišljenju, nužna je izmjena zakona, i to tako da se takvo krivično djelo odredi ne u okviru Zakona o javnim nabavkama, nego kao novo krivično djelo u krivičnom zakonu, konkretno Federacije BiH, te da se jasno normira šta se smatra jednostavnim elementima.

Naprimjer, ako neko kao rukovodilac ugovornog organa zaključi ugovor bez provođenja procedure javne nabavke ili zaključi ugovor o javnoj nabavci čija vrijednost odudara od tržišne vrijednosti, kaznit će se kaznom zakona od – do.

To bi nama olakšalo. Dokazivali bismo nekoliko preciznih elemenata i siguran sam da bi bilo mnogo više predmeta. Ovako to tretiramo kroz zloupotrebu položaja ili ovlaštenja, ranije je to bilo protivzakonito posjedovanje, kroz primanje dara. Nama je najlakše ako imamo posebne istražne radnje pa uhvatimo na djelu tog direktora koji prima na ruke neki procent. Međutim, toga u praksi ima jako malo.

Moramo biti svjesni da je korupcija u javnim nabavkama velika opasnost, jer se radi o javnim sredstvima koja se mjere milijardama i, naravno, ne da su plodno tlo nego generator korupcije. Vidite da se u tim konstelacijama moći i vlasti vodi velika borba da se dođe do kapitalnih ugovornih organa koji imaju velike budžete, upravo da bi se kroz javne nabavke izvlačio javni novac.

JNČasopis: Sve upućuje na to da nismo na tragu nekog bržeg rješenja ovog problema?

• Moje lično mišljenje je da postojeći prijedlog za novo krivično djelo koje se nalazi u predloženim izmjenama i dopunama ZJN nije dovoljno precizan i jasan. Pored toga, smatram da bi se, kada je u pitanju krivično-pravno regulisanje javnih nabavki, to krivično djelo trebalo sistematizirati u okviru krivičnog zakona.

Zapravo, nikada nije dobra disperzija krivičnog zakonodavstva. Ono uvijek ima tendenciju da bude unificirano i da se sva krivična djela nalaze na jednom mjestu. Ako se neko krivično djelo reguliše nekim drugim propisom, a posebno ako se u dovoljnoj mjeri ne kontaktira profesionalna zajednica koja će vam ponajbolje reći koji su to izazovi i problemi. Nisam siguran da li se, bez obzira na najbolje namjere, može doći do najboljeg rješenja. Šta bi, onda, bio odgovor? Da se u okviru krivičnog zakona definiše, u okviru krivičnih djela protiv službene dužnosti, jer svaki rukovodilac koji predstavlja ugovorni organ, na službenoj je dužnosti. U okviru, recimo, te glave unutar krivičnog zakona bilo bi dobro definisati krivično djelo gdje je zaštitni objekt sistem javnih nabavki.

Inspektori za javne nabavke

JNČasopis: S obzirom na to da smo se već dotakli istraživanja tržišta, stavke koja bi mogla promijeniti dosta toga dođe li do usvajanja Nacrta ZIDZJN, kažite nam, smatrate li da će novi propis preventivno djelovati na korupciju?

• Da, tu sam saglasan, jer će u tom slučaju rukovodilac ugovornog organa biti u obavezi da istraži tržište. Istovremeno, ako posmatrate s krivičnog aspekta, to će nama biti argument da kažemo: „Ako si istražio tržište, onda si u obavezi da znaš da određeni predmet košta 10 KM i ne može koštati stotinu ili više, kako je definisan u raspisivanju tendera.‟ Istraživanje tržišta kao neka nametnuta obaveza, sigurno može unaprijediti sistem javnih nabavki, ali da se to istraživanje detaljnije odradi. To podrazumijeva pitanje da li su ugovorni organi i na koji način istražili tržište, da li će to dodatno zakomplikovati i usporiti ionako spori mehanizam samih nabavki.

To je već pitanje eksperata iz datih oblasti da pronađu pravi način. Pitanje je da li svi ugovorni organi mogu podjednako i kvalitetno istraživati tržište, da li ono podrazumijeva da ugovorni organ uđe na olx.ba, ukuca određeni predmet i vidi približnu cijenu.

Smatram da bi se sistem javnih nabavki, samo detektovanje korupcije, njegovo dokazivanje i dokumentovanje značajno unaprijedili kada je u pitanju inspektorat. Dakle, kada bi postojalo više lica koja bi bila inspektori u sistemu javnih nabavki. Bilo bi to odlično rješenje jer bi taj inspektorat, koji bi se nalazio u okviru AJN ili neke druge institucije, imao pune ruke posla. U velikoj mjeri češljao bi sve ono što se dešava u sistemu javnih nabavki i već za organe gonjenja, tužilaštvo i policiju, obavljao veći dio posla. Jer mi od svojih silnih obaveza i rada na drugim predmetima ne možemo biti ujedno i inspektori za javne nabavke. Oni bi bili neko ko je specijaliziran, educiran i najbolje poznaje sistem javnih nabavki, a ko bi, s druge strane, u konstantnoj komunikaciji i dobroj saradnji s tužilaštvom omogućio da se kvalitetno procesuira korupcija u javnim nabavkama.

JNČasopis: Možemo li, ipak, spomenuti taj manji broj procesuiranja?

• Da, imali smo predmeta podignutih i protiv gradonačelnika, šefova urbanizma i građenja, protiv više službenih osoba najviših nivoa koje smo u okvirima nekih tačaka za koruptivne radnje procesuirali i njihovo postupanje kroz javne nabavke upravo iz razloga napuhivanjem cijena. Sada su u stepenu osnovane sumnje. Dakle, ne radi se o pravosnažno završenim predmetima pribavljanja drugome koristi. To je situacija u kojoj se vještačenjem utvrdi da fakturisana vrijednost materijala ne odgovara stvarnoj vrijednosti materijala koji je ugrađen na licu mjesta, zatim da dogovorena cijena drastično odudara od realne tržišne cijene usluge, ili se trudite da prikažete da iza svega toga stoji dogovor odgovornog lica – rukovodioca ugovornog organa i direktora tog ponuđača.

Imali smo čak i situacije da su se zaključivali ugovori bez provođenja procedure javnih nabavki, gdje je bez ikakve konkurencije izabran određeni ponuđač, čime je kroz neki veliki ugovor pribavljena korist. Ipak, pored niza istražnih radnji i svjedoka, ključna su ta disciplinarna vještačenja, građevinsko, finansijsko, kako bismo dokazali ne samo posljedicu u vidu koristi nego i štetu za ugovorni organ koja neminovno u svemu tome nastupa.

Dakle, sve ovo što se radi, neko u tome profitira, izvlači svoju korist, a šteta pada na taj govorni organ te institucije koje mi, građani, finansiramo.

JNČasopis: Imate li adekvatnu podršku pri dokazivanju, nailazite li na strah prilikom prikupljanja dokaza?

• Kao što sam i ranije izjavljivao za medije, borba protiv korupcije se svodi na zanos, entuzijazam pojedinaca koji žele i hoće. Kada kažem pojedinaca, mislim na kolege tužioce i inspektore koji žele da se uhvate ukoštac, u borbu protiv korupcije, ali to doista jeste sizifovski posao, jer u takvim predmetima idete protiv sistema. Sistem u najvećoj mjeri nije iza vaših leđa, jer vi upravo radite na krupnim predmetima i idete protiv čitave garniture moćnih ljudi i dakako da tu ima velikih problema i izazova i profesionalno i privatno.           

JNČasopis: Može se zaključiti i da nedovoljno radimo na podizanju svijesti o korupciju, mnoga koruptivna ponašanja toliko su ukorijenjena među stanovništvom BiH da se i ne posmatraju kao radnje koje štete pojedincu i kolektivu. Dakako, činjenica je i da se mnogo oslanjamo na finansijsku podršku međunarodnih organizacija, odnosno mi nemamo novca za sprečavanje krađe novca građana BiH?

Nedavno sam spomenuo primjer Laure Kovesi, glavne tužiteljice Rumunije. Kada su izmjenama i dopunama zakona željeli da joj odsijeku krila, odnosno da dekriminaliziraju neka ponašanja ili da ukinu njen ured, pet stotina hiljada Rumuna, ili čak milion, izašlo je na ulice da je podrži. Dakle, nama treba takva svijest građana koji su s pravom razočarani u sistem u kojem žive i rade. Da bi se krenulo naprijed, borba protiv korupcije zahtijeva ne samo profesionalizam u organima koji se time bave nego i širu društvenu podršku. Građani su tu jako bitni, jer su neminovno akteri svih tih prometovanja, nabavki i usluga, i oni su ti koji bi trebali znati da sva ta koruptivna ponašanja iz ruke u ruku, štete svima nama kao i našoj djeci. Korupciju je najlakše dokazati kada imate hrabre pojedince koji će obilježeni novac odnijeti tom direktoru, ministru ili gradonačelniku. Podizanje svijesti i saradnja s policijom zasigurno mogu pomoći. S druge strane, „pročišćavanje“ redova tužilaštava i policije, oni moraju imati bolje rezultate, jer dosadašnji sigurno nisu zadovoljavajući.

JNČasopis: Vi se vrlo hrabro i vrijedno uplićete u procese od kojih mnogi okreću glavu? U BiH, zaista, nije lako raditi neke poslove?

• Sretan sam što imam krug predivnih i profesionalnih tužilaca i stručnih saradnika, timski postupamo s mnogo energije i želje. Prije svega, mi to posmatramo kao najviši stepen patriotizma. Naš kanton možda je ponajviše pogođen ne samo migrantskom krizom nego i valom naše braće i sestara koji odlaze odavde upravo zbog korupcije. U tome vidimo motiv za ovo što radimo, ovo je naša borba i, nadasve, naša najveća zadaća i ono za što smo mi plaćeni, naš posao, moralna i ljudska obaveza. Nismo zadovoljni kaznenom politikom, ali rezultati ovog tužilaštva kojim rukovodim, u posljednjih pet godina jesu da smo procesuirali, volim to reći, svaku funkciju koja vam padne na pamet. Pod optužnicom imamo pet ili šest gradonačelnika, premijera, ministra policije i obrazovanja, šefa federalne policije, više inspektora, predsjednika Skupštine, četiri člana Skupštine Kantona…

Nama su bitne činjenice i dokazi, jer samo tako možete poslati poruku javnosti – korupcija se ne isplati. Ipak, sve dok nakon kvalitetno provedenih predmeta ne uslijede kazne od zatvora do oduzimanja imovine, neće se postići potpuna efikasnost. U Njemačkoj ili Austriji svaki političar zna da ko korupcijom dođe do određenog miliona, ne samo da će mu biti oduzet nego će i otići u zatvor na deset godina. Kod nas sudska praksa pokazuje da dobijete kaznu zatvora koju onda platite onim novcem koji ste uzeli od građana. Protiv toga se moramo boriti. 

Zato koristim priliku da pozovem građane da prijavljuju korupciju, da budu partneri tužilaštvu i policiji u borbi protiv korupcije, da budu optimistični, jer drugog izbora naprosto nema. Također, zakonodavcu koji donosi izmjene i dopune zakona poručujem da što više uključi profesionalnu zajednicu, jer ako postoji istinska volja da se što bolje uredi sistem javnih nabavki ili da se umanji ili suzbije korupcija u istom, zašto ne i uraditi najbolje što možemo.

PREUZMI 

NARUDŽBENICU 

PRETPALATI SE ONLINE