Provođenje postupka ugovornog organa po žalbi

Piše: Adin Kondžić

(časopis “Javne nabavke”, august 2018.)

 

Osim Zakona o javnim nabavkama (ZJN), koji je stupio na snagu 27. marta 2014. godine, a primjenjije se od 27. novembra 2014., u postupcima pravne zaštite koji se odnose na postupke javne nabavke supsidijarno se primjenjuju odredbe Zakona o upravnom postupku, opća pravila upravnog postupka koja uključuju procesne institute i načela upravnog postupka.

Pri provođenju postupaka pravne zaštite javne nabavke, potrebno je omogućiti poštivanje načela zakonitosti, brzine i efikasnosti, a prema članu 94. Zakona i načela kontradiktornosti, tako da se provođenjem postupka pravne zaštite nesmetano omogući konkretan učinak, sve u zavisnosti od činjenično pravne osnove konkretnog slučaja. Osim navedenoga, prema članu 3. ZJN, opći principi obavezno se primjenjuju i poštuju i u postupku pravne zaštite.

Izjavljivanje žalbe

Odredbama Zakona o javnim nabavkama jasno je propisana žalba kao sredstvo pravne zaštite te su u Odjeljku B ZJN, naslovljenom kao Izjavljivanje žalbe, propisane odredbe koje se odnose na način izjavljivanja žalbe, postupak ugovornog organa po žalbi te rokove izjavljivanja žalbe ugovornom organu.

U formalnom smislu, žalba je podnesak, što podrazumijeva da zadovoljava sve što je bitno za uredan podnesak. Mora biti razumljiva, potpuna i sadržavati sve potrebne elemente da bi se po istoj i postupilo. Podnosi se u pisanom obliku i trebala bi sadržavati navode koji su eksplicitni i nedvojbeni u smislu opisa nepravilnosti, a što je s drugim elementima žalbe propisano članom 105. ZJN.

Osim prethodne provjere procesne ispravnosti podnesene žalbe, pristup nesmetanom rješavanju žalbe često sprečava i to što su žalbeni navodi skoro redovno konfuzni, nedorečeni, nejasni, bez obrazloženja i zasnovanosti navedenih sumnji, tvrdnji, a da se i ne spominje da se ne daju prijedlozi dokaza za određene smjele tvrdnje o tehničkim karakteristikama predmeta nadmetanja (kako su iste često osporavane), što dovodi do toga da je organ koji je nadležan za njihovo rješavanje, prije svega,  onemogućen da utvrdi o kojem se konkretnom postupku radi (jer se često konfuzno navode i povezuju svi postupci koji su kod ugovornog organa provedeni, a odnose se na postupke koji po  žalitelju imaju istovjetan predmet nadmetanja, a koji su provedeni u različitim periodima). Potom je nejasno koja radnja postupka se konkretno osporava (otvaranje ponude, analiza ponude, dodjela bodova), te o kojoj se konkretnoj povredi i nedostatku radi (žalbeni razlozi koji su po žalitelju bili relevantni i koji su utjecali na to da je izvršena nepravilna dodjela bodova), usljed čega je žalitelj oštećen.

Navedeno upućuje na dodatne radnje pri podnošenju žalbe, pismenu korespondenciju sa žaliteljem, a što se moglo izbjeći da je doslovno postupljeno prema onome kako je propisano u Odjeljku B ZJN, naslovljenom kao Izjavljivanje žalbe.

Član 100. Zakona o javnim nabavkama

(Postupak ugovornog organa po žalbi)

• Ugovorni organ dužan je u roku od pet dana od dana zaprimanja žalbe utvrditi blagovremenost, dopuštenost i to da li je žalba izjavljena od ovlaštene osobe.

 

• Ako ugovorni organ utvrdi da je žalba neblagovremena, nedopuštena ili izjavljena od neovlaštenog lica, odbacit će je zaključkom. Protiv ovog zaključka žalitelj ima mogućnost podnošenja žalbe URŽ-u, i to u roku od 10 dana od dana prijema zaključka.

 

• Ako je žalba blagovremena, dopuštena i izjavljena od ovlaštene osobe, ugovorni organ, razmatrajući žalbu, može utvrditi da je ona djelimično ili u cijelosti utemeljena i svojim rješenjem ispraviti radnju, preduzeti činjenje ili može postojeću odluku ili rješenje staviti van snage i zamijeniti je drugom odlukom ili rješenjem ili poništiti postupak javne nabavke te o tome obavijestiti učesnike u postupku javne nabave na način određen ovim zakonom, u roku od pet dana od prijema žalbe.

 

• Protiv rješenja ugovornog organa iz stava (3) ovog člana može se izjaviti žalba URŽ-u, putem ugovornog organa, u roku od pet dana od dana prijema rješenja.

 

• Ako ugovorni organ, postupajući po žalbi, utvrdi da je žalba blagovremena, dopuštena i izjavljena od ovlaštenog lica, ali je neosnovana, dužan je u roku od pet dana od datuma zaprimanja žalbu proslijediti URŽ-u, sa svojim izjašnjenjem na navode žalbe, kao i kompletnom dokumentacijom u vezi s postupkom protiv kojeg je izjavljena žalba.

 

Navedena pravila kojima se propisuje postupanje ugovornog organa po žalbi, obavezuju ugovorni organ da izvrši ispitivanje procesne ispravnosti podnesene žalbe u smislu ocjene kumulativne ispunjenosti procesnih pretpostavki za ulaganje iste, i to – blagovremenosti iste, dopuštenosti  i toga da li je podnesena od ovlaštene osobe.

Ispitivanje procesnih pretpostavki (blagovremenosti, dopuštenosti i izjavljenosti od ovlaštene osobe) predstavlja strogo poštivanje niza procesnih odredbi upravnog postupka kojim se nalaže  poštivanje pravila propisanih zakonskih rokova za žalbu, pravila za dopuštenost i pravila za izjavljivanje žalbe od ovlaštene osobe.

 

U slučaju da procesne pretpostavke nisu zadovoljene, ugovorni organ je dužan podnesenu žalbu odbaciti zaključkom, ne upuštajući se u meritorno odlučivanje po istoj. Prema pravilu, u odnosu na tako donesenu odluku prvostepenog organa, propisana je mogućnost ulaganja žalbe drugostepenom organu kao što je to propisano odredbom člana 100. stav (2) ZJN (protiv zaključka kojim je podnesena žalba odbačena, žalitelj ima mogućnost izjavljivanja žalbe).

Time je omogućena dvostepenost u odlučivanju, tako da je nezadovoljni žalitelj, koji je zaprimio odluku od ugovornog organa u slučaju procjene procesne neispravnosti izjavljene žalbe, imao pravo podnijeti žalbu na istu URŽ-u, ukoliko je nezadovoljan istom.

U konkretnom slučaju, analizom postupanja ugovornog organa po žalbi u predmetnom smislu, član 100. stav (1) ZJN, evidentni su slučajevi kada ugovorni organ na pravilan način postupa po žalbi, tako da nakon cjelovite procjene izjavljene žalbe izvrši provjeru blagovremenosti, dopuštenosti te da li je žalba izjavljena od ovlaštene osobe, u posljedici čega donese zaključak kojim se žalba odbacuje u predmetnom smislu.

Primjer pozitivne prakse

Ugovorni organ, rješavajući po žalbi ponuđača __ izjavljenoj protiv Odluke o izboru najpovoljnijeg ponuđača, broj:__ u postupku javne nabavke __, na osnovu čl. 100. st.(1) ZJNBiH („Službeni glasnik BiH‟, broj:39/14), donio je 

 

ZAKLJUČAK

 

Žalba ponuđača __, izjavljena protiv Odluke o izboru najpovoljnijeg ponuđača, broj:__, u postupku javne nabavke __ , odbacuje se kao neblagovremena.

O B R A Z L O Ž E NJ E

 

Ugovorni organ __ proveo je  otvoreni postupak  javne nabavke  __.

Nakon provedenog postupka ugovorni organ je donio Odluku o izboru najpovoljnijeg ponuđača broj__.

Nezadovoljan sadržajem navedene Odluke ponuđač __  je izjavio žalbu.

Ovaj organ je prije razmatranja žalbe utvrđivao dopuštenost, blagovremenost te da li je žalba izjavljena od ovlaštene osobe, shodno članu 100. stav (1) Zakona o javnim nabavkama, te utvrdio da je ista dopuštena i izjavljena od ovlaštenog lica, ali neblagovremena.

Navedenu ocjenu neispunjenja procesnih pretpostavki, u smislu neblagovremenosti predmetne žalbe, ovaj organ zasniva na sljedećem:

• Odluku o izboru najpovoljnijeg ponuđača broj: __ ponuđač je zaprimio dana (dokaz: dostavnica)
• Žalbu __ žalitelj je predao na protokol ugovornog organa dana __ (potvrda o prijemu)

Članom 101. stav (1) tačka d) ZJNBiH („Službeni glasnik BiH‟, broj: 39/14) propisano je sljedeće:

(1) Žalba se može izjaviti:

1. d) najkasnije 10 dana po prijemu odluke kojom se odlučuje o pojedinačnom pravu iz javne nabavke u odnosu na postupak pregleda i ocjene sposobnosti te postupak pregleda, ocjene i izbora najpovoljnijeg ponuđača.“

S tim u vezi, kako je žalba __  na Odluku o izboru najpovoljnijeg ponuđača broj__, predata na protokol ugovornom organu __, to se slijedeći odredbu člana 101. st. (1) tačka d) Zakona, zaključuje da krajnji datum za izjavljivanje predmetne žalbe ističe najkasnije sa __.

Uputstvo o pravnom lijeku

Protiv ovog Zaključka može se podnijeti žalba Uredu za razmatranje žalbi BiH u roku od deset dana od dana prijema Zaključka.

Međutim, češće je postupanje ugovornih organa koji propuste postupiti prema pravilima predmetne odredbe, a potom, u izjašnjenju ovom organu, sumnjaju da žalba nije procesno ispravna i da, stoga, po istoj ne bi trebalo meritorno postupati.

Takav primjer negativne prakse upućuje na to da ugovorni organi, i pored toga što imaju jasnu ovlast propisanu članom 100. Zakona, bespotrebno usložnjavaju radnje postupka, a što u konačnici utječe i na dužinu odvijanja radnji postupka i na komplikovanje istih.

Druga je grupa nepravilnog postupanja prepoznatljiva u smislu izostanka pravilne i kvalitetne  provjere preduvjeta za izjavljivanje žalbe, tako što ugovorni organ, bez pouzdanog raspravljanja o tome jesu li bezuvjetno nastupile okolnosti za izricanje posljedice u navedenom smislu, donese odluku u vezi s tim i bez obrazloženja i adekvatno provedenih radnji provjere, a kako na to upućuju pravila postupka.

Primjer nepravilno donesene odluke

Provjerom iskustvene prakse pred URŽ-om evidentne su sljedeće odluke u predmetnom smislu:

Rješenje Ureda za razmatranje žalbi broj: JN2-01-07-1-482-6/16 od 05.10.2016. godine.

Rješenje Ureda za razmatranje žalbi broj: JN2-01-07-1-332-8/17 od 06.07.2017. godine kojim je utvrđeno da „...ugovorni organ nije u potpunosti ispoštovao pravila postupka u dijelu ispitivanja pravilnosti punomoćja, jer je ocijenio podnesenu žalbu procesno neispravnom zbog nedostataka u punomoćju, a da pri tome nije proveo sve potrebne radnje da se nedostaci punomoćja otklone, shodno pravilima za otklanjanje nedostataka u podnescima, te je stoga, u vezi s propuštanjem ugovornog organa da postupi u skladu s pravilima upravnog postupka, ožalbenu odluku valjalo poništiti, s obzirom na to da su time povrijeđena pravila postupka koja su bila od odlučujućeg utjecaja na donošenje pravilne i zakonite odluke.“

Član 100. stav (3) Zakona o javnim nabavkama

(3) Ako je žalba blagovremena, dopuštena i izjavljena od ovlaštene osobe, ugovorni organ, razmatrajući žalbu, može utvrditi da je ona djelimično ili u cijelosti utemeljena i svojim  rješenjem ispraviti radnju, poduzeti činjenje ili može postojeću odluku ili rješenje staviti van snage i zamijeniti je drugom odlukom ili rješenjem ili poništiti postupak javne nabavke te o tome obavijestiti učesnike u postupku javne nabave na način određen ovim zakonom, u roku od pet dana od prijema žalbe.

Nakon što izvrši provjeru procesnih pretpostavki i utvrdi da je žalba dopuštena, blagovremena  i izjavljena od ovlaštene osobe, ugovorni organ ima mogućnost da koriguje sam sebe, na način da ispravi radnju, poduzme činjenje ili može postojeću odluku staviti van snage i zamijeniti je drugom ili poništiti postupak javne nabave. Navedeni „korektivni mehanizam“ ugovornog organa bitan je u smislu postizanja djelotvornijeg sistema pravne zaštite, tako da u slučaju navedenih očitih pogrešaka i propusta, ugovorni organ može popraviti pogrešku ili propust već na prvoj instanci, bez potrebe da se navedeno odlučuje pred URŽ-om.

Kod ugovornog organa je formiran spis po predmetnom pitanju i također evidentna je sva neophodna dokumentacija, pa je i utrošak vremena i sredstava manji, a isti je u potpunosti  upoznat sa svim elementima i detaljima, jer je postupak pokrenut prethodnim opsežnim radnjama prikupljanja i planiranja od ugovornog organa.

U slučaju pozitivnog određenja o ispunjenosti procesnih pretpostavki za odlučivanje po podnesenoj žalbi, ugovorni organ meritorno odlučuje o zahtjevu za reviziju tako da, razmatrajući žalbu, može utvrditi da je ona djelimično ili u cijelosti osnovana i svojim  rješenjem ispraviti radnju, poduzeti činjenje ili može postojeću odluku ili rješenje staviti van snage i zamijeniti je drugom odlukom ili rješenjem ili poništiti postupak javne nabavke te o tome obavijestiti učesnike u postupku javne nabavke na način određen zakonom, u roku od pet dana od prijema žalbe.

Navedenom odredbom je, za razliku od dosadašnjih pravila, izričito propisana mogućnost ugovornog organa za postupanje ukoliko su ispunjene pretpostavke i okolnosti za takvo postupanje.

Prednost i pozitivan pristup svakako su u tome da se time izostavlja gubljenje vremena na dostavljanje dokumentacije drugostepenom organu, a da se prethodno omogući prvostepenom organu da pristupi provjeri vlastitih provedenih radnji postupka, donesenih

odluka, propuštanja i sl., što predstavlja pozitivan korak i napredak u proceduri. Međutim, da bi se predmetna odredba na pravilan način primijenila, potrebno je mnogo opreza i pažnje  da se ne bi ista pri primjeni razumjela i implementirala na potpuno pogrešan način.

Polazeći od toga da je predmetnom odredbom jasno propisano da ugovorni organ može intervenisati tako da postojeću odluku ili rješenje stavi van snage i zamijeni je drugom odlukom ili rješenjem, provjerom iskustvene prakse s tim u vezi, analizom odluka prvostepenog/drugostepenog organa, evidentne su sljedeće nejasnoće i dileme u primjeni predmetne odredbe u odnosu na što je potreban oprez:

• koje su to pogreške koje se kvalifikuju bitnima da bi se predmetna odluka zamijenila novom,
• kako izvršiti procjenu da li se radi o cjelovitom ili djelimičnom usvajanju podnesene žalbe,
• koje radnje ugovorni organ treba provesti da bi se ocijenilo da su nastupile okolnosti za zamjenu odluke,
• kako se donosi odluka u predmetnom smislu,
• ko može podnijeti žalbu protiv tako izmijenjenog stanja,
• da li se u novoizjavljenoj žalbi mogu navoditi novi žalbeni razlozi, nove činjenice, dokazi i okolnosti koji nisu bili navedeni u prvobitno izjavljenoj žalbi rješavanoj pred ugovornim organom?

Analizom dosadašnje prakse postupanja prema pozvanoj odredbi, evidentne su sljedeće najčešće pogreške pri primjeni iste:

 

1. Pogrešno postupanje:

 

Prema odredbi člana 100. stav (3) ZJN, UO meritorno odlučuje o dostavljenoj žalbi/usvaja djelimično ili u cijelosti žalbu, ali je pri tome nejasan sadržaj donesene Odluke prema pozvanoj odredbi, jer se iz iste ne može utvrditi da li je UO razmotrio podnesenu žalbu, o kojoj se pravnoj dispoziciji radi i koja je pravna posljedica utvrđivanja osnovanosti žalbe.

Ugovorni organi pribjegavaju tzv. odgodnom uslovu, kada se ostavlja za neko buduće vrijeme izricanje posljedice, a što nije pravilno i komplikuje radnje postupka. U predmetnom smislu se utvrđuje osnovanost podnesene žalbe, ali se pri tome koristi termin „kasnijeg izricanja posljedice“, navodeći naprimjer da će „Komisija naknadno utvrditi‟, „da će se tenderska dokumentacija dostaviti Komisiji“ i sl.

Takva negativna praksa prilikom postupanja ugovornog organa prema članu 100. stav (3) Zakona, očito upućuje na nesvrsishodnost i na bespotrebno komplikovanje radnji postupka, s obzirom na to da u tom slučaju žalitelj izjavljuje žalbu i na „drugu“ odluku, kojom se konačno izriče posljedica usvajanja žalbe, a u tom slučaju pred ugovornim organom se bespotrebno ulažu dvije žalbe, te u posljedici se upućuje na dodatno gubljenje vremena i usložnjavanje radnji postupka.

U konkretnom slučaju, veoma je često nepravilno i nepotpuno postupanje, neusklađeno s pravilima predmetne odredbe, kada ugovorni organ usvaja žalbu izjavljenu na sadržaj tenderskog dokumenta pa pri tome u nedostatku cjelovitog pristupa predmetnom pitanju, „odgađa postupanje po istom“ tako što posljedičnu izmjenu sadržaja dokumenata postupka planira pripremiti za naknadno postupanje.

Intencija predmetne odredbe nije da se pri procjeni usvajanja žalbe, posljedica usvojene žalbe, novo stanje stvari izriče naknadno, već da se navedeno obavi istovremeno, jednom odlukom na koju je jedinstveno propisan rok za izjavljivanje žalbe nezadovoljne strane.

Primjer nepravilnog postupanja ugovornog organa u predmetnom smislu očituje se kroz sljedeće odluke:

 

• Rješenje Ureda za razmatranje žalbi broj: UP2-01-07.1-1053-6/15 od 23.09.2015. godine,
• Rješenje Ureda za razmatranje žalbi broj: JN2-01-07-1-260-7/18 od 02.07.2018. godine,
• Rješenje Ureda za razmatranje žalbi broj: JN2-01-07-1-704-15/17 od 18.01.2018. godine u kojem, između ostalog, stoji:

„…ugovorni organ je postupajući po žalbama žalitelja“… „…pristupio izmjenama tenderske dokumentacije, pri čemu je propustio donijeti odluku i po formi i po sadržaju koja odgovara pravilima odredbe člana 100. stav (3) Zakona o javnim nabavkama, što se nikako ne može poistovjetiti sa pripremljenim Obavještenjem br. 01/1-11-3-3316-1/17 od 13.11.2017. godine s tim u vezi, dostavljenim svim potencijalnim ponuđačima zajedno s Izmjenama tenderske dokumentacije broj: 01/I-11-3-2724-4/17 od 13.11.2017. godine.

Navedeno ima značiti da se takvim propuštanjem usklađenog postupanja prema pravilima člana 100. stav (3) Zakona o javnim nabavkama ne može ocijeniti da su ostvareni preduvjeti/pretpostavke da se nesmetano pristupi radnji izmjene tenderskog dokumenta nastalog u postupku po žalbi …“

„…činjenice upućuju na to da ugovorni organ prvenstveno i prvoredno nije postupio saglasno čl. 100. st. (3) Zakona, s obzirom na to da je trebao, a propustio razmotriti navode žalitelja, te donijeti odluku kojom kvalifikuje iznesene navode žalitelja osnovanim, a potom po istim pristupiti izmjeni tenderske dokumentacije, ali u potpunosti usklađeno s pravilima pozvane odredbe.

Navedeno pretpostavlja da se, postupajući po žalbi/ama, donese odgovarajuća odluka sa svim elementima koje sadržava upravni akt. Radi se o analognom odlučivanju kao u upravnom  postupku kada se mora voditi računa o tome da li se radi o aktu koji ima obilježje akta kojim se nesmetano upućuje na određenu pravnu dispoziciju, kojom se nešto izričito određuje ili se utvrđuje posljedica dispozitivom, jer se istim priznaje pravo ili izriče izvršenje određene obaveze, odnosno rješava konkretna situacija koja ima obilježje upravne stvari…“

Primjer pravilno donesene odluke s navedenim bitnim elementima

U skladu s članom 100. stav (3) Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine („Sl. glasnik BiH“, broj: 39/14), rješavajući po žalbi ponuđača ___, izjavljenoj na Odluku o izboru najpovoljnijeg ponuđača broj___, u postupku javne nabavke ___, donosi

 

R J E Š E Nj E

1. Usvaja se žalba ponuđača ___, izjavljena na Odluku o izboru najpovoljnijeg ponuđača ___ u postupku javne nabavke ___, kao osnovana.

 

2. Poništava se Odluka o izboru najpovoljnijeg ponuđača ___ u postupku javne nabavke ___, kojom je ugovor dodijeljen ponuđaču ___, kao najpovoljnijem ponuđaču.

 

3. Donosi se Odluka o izboru najpovoljnijeg ponuđača za nabavku ___, kojom se ugovor dodjeljuje ponuđaču ___.

 

O B R A Z L O Ž E NJ E

Ugovorni organ ___ objavio je Obavještenje o nabavci broj:___ na  Portalu javnih nabavki, datum slanja obavještenja na objavu ___ postupku javne ___.

Nakon provedenog postupka ugovorni organ je donio Odluku o izboru najpovoljnijeg ponuđača broj:___, kojom je kao najpovoljnija izabrana ponuda ponuđača ___.

Nezadovoljan sadržajem Odluke o izboru najpovoljnijeg ponuđača broj:___, ponuđač ___  je podnio žalbu ___.

Ovaj organ je prije razmatranja žalbe utvrđivao dopuštenost, blagovremenost te to da li je žalba izjavljena od ovlaštene osobe, shodno članu 100. stav (1) Zakona o javnim nabavkama, te utvrdio da je ista blagovremena, dopuštena i izjavljena od ovlaštenog lica.

Postupajući po žalbi, razmotreni su navodi iz žalbe, izvršen je uvid u kompletnu dokumentaciju te je izvršena ponovna analiza dokaza, a u odnosu na navode i propisani zakonski postupak, te je utvrđeno da je žalba osnovana.

Po okončanju roka za žalbu, ugovorni organ će pozvati odabranog ponuđača na zaključenje ugovora kojim će se regulisati međusobna prava i obaveze vezane za predmetnu nabavku shodno nacrtu ugovora datom u tenderskoj dokumentaciji.

Uputstvo o pravnom lijeku

Protiv ovog Rješenja može se podnijeti žalba Uredu za razmatranje žalbi Bosne i Hercegovine, putem ugovornog organa u roku od pet dana od dana prijema Rješenja.

 

2. Pogrešno postupanje

Primjenom predmetne odredbe postoji također opasnost da se ista nepravilno primjeni i u dijelu procjene njene osnovanosti i posljedičnog poništenja postupka javne nabavke, kako je propisana mogućnost predmetnom odredbom.

Međutim, ne može se predmetna odredba shvatati na pogrešan način, u smislu da se u slučaju procjene ugovornog organa za poništenje postupka predmetna posljedica poništenja postupka automatski izriče, bezuvjetno i nepovezano s ostalim odredbama Zakona koji se jedino može shvatiti u interakciji i jedinstvenom obuhvatanju svih njegovih odredaba.

U smislu procjene poništenja postupka javne nabavke, ugovorni organ mora prethodno konsultovati odredbu čl. 69. Zakona, kojom se jedan od načina okončanja postupka propisuje i okončanje postupka poništenjem postupka javne nabavke, te su pri tome propisani svi slučajevi poništenja postupka javne nabavke.

Stoga, navedeno upućuje na oprez u postupanju jer se primjena odredaba ZJN mora shvatiti jedinstveno i u interakciji s ostalim odredbama i samo takvim pristupom omogućit će se cjelovito, zakonito rješavanje pokrenutih postupaka po žalbama.

Član 100. stav (4) Zakona o javnim nabavkama

… (4) Protiv rješenja ugovornog organa iz stava (3) ovog člana može se izjaviti žalba URŽ-u, putem ugovornog organa, u roku od pet dana od dana prijema rješenja.

Primjena predmetne odredbe se može usložniti u slučajevima kada se prethodno nepravilno provede radnja pri postupanju prema članu 100. stav (3) Zakona, odnosno u slučaju kada ugovorni organ, umjesto da donese jednu odluku kojom utvrđuje osnovanost žalbe i istovremeno ispravlja radnju, odnosno mijenja odluku drugom odlukom ili poništava postupak, donosi dvije ili više odluka, pa time posredno negativno utječe na način primjene predmetne odredbe.

U takvim negativnim postupanjima, žalitelji su primorani izjaviti dvije žalbe na nepravilno donesene dvije odluke, a što u konačnici rezultira složenim procedurama rješavanja dvije žalbe koje se u različito vrijeme nađu pred drugostepenim organom, koje uključuju dodatne aktivnosti oko zahtijevanja naknade te poduzimanja niza administrativnih radnji za dvije umjesto jednu žalbu.

VEZANI ČLANCI 

 Supsidijarna primjena Zakona o upravnom postupku u pravnoj zaštiti

INTERVJU / Milica Pranjić: Žalba je pravna prepreka samovolji

Žalba u postupcima javnih nabavki

 

Primjer nepravilnog postupanja ugovornog organa u predmetnom smislu:

Rješenje Ureda za razmatranje žalbi broj: JN2-01-07-1-704-15/17 od 18.01.2018. godine.  Ugovorni organi bi, također, pri primjeni predmetne odredbe trebali paziti i na pravilno navedenu uputu o roku, tako da se ispoštuje propisani rok od pet dana od dana prijema Rješenja.

Odredba člana 100. stav (4) ZJN je jasna i upućuje na to da se protiv zamijenjenog Rješenja UO može izjaviti žalba URŽ-u u roku od pet dana od dana prijema rješenja kojim se ispravlja radnja, poduzima činjenje ili postojeća odluka zamjenjuje.

Također je potrebno naglasiti da je prilikom navođenja upute o pravnom lijeku potrebno voditi računa o tome da se dosljedno ispoštuju pravila u vezi s tim, a koja nalažu da se izjavi žalba URŽ-u putem ugovornog organa u roku od pet dana od dana prijema rješenja.

Ukoliko se žalba protiv novodonesenog Rješenja UO izjavi i preda direktno URŽ-u, a ne putem UO koji je predmetnu odluku i donio, nepotrebno se odugovlače radnje postupka, s  obzirom na to da UO nije upoznat s novopodnesenom žalbom, tako da i ne može na vrijeme, ali i kvalitetno reagovati. Navedeno je bitno jer se upravni predmet sa svim spisima nalazi u tom trenutku kod UO i bespotrebno se gubi i vrijeme i usložnjava se procedura ako se postupi na drugačiji način u odnosu na način koji je propisan, a što očito ima svoju konkretnu svrhu koju je potrebno u potpunosti ispoštovati.

Član 100. stav (5) Zakona o javnim nabavkama

…(5) Ako ugovorni organ, postupajući po žalbi, utvrdi da je žalba blagovremena, dopuštena i

izjavljena od ovlaštenog lica, ali je neosnovana, dužan je u roku od pet dana od datuma zaprimanja žalbu proslijediti URŽ-u, sa svojim izjašnjenjem na navode žalbe, kao i kompletnom dokumentacijom u vezi s postupkom protiv kojeg je izjavljena žalba.

Predmetna odredba doprinosi racionalnosti, efikasnosti i ekonomičnosti, a što doprinosi bržem rješavanju postupka pokrenutog po žalbi, ali samo na način kada se primjenjuje eksplicite u smislu pravila koji su dosljedno propisani istom.

U svim drugim slučajevima, ukoliko nastupi bilo koja „improvizacija“ u primjeni iste od ugovornog organa, radnje postupka se bespotrebno usložnjavaju.

Najčešće pogreške pri primjeni predmetne odredbe:

Citirana odredba upućuje na to da u slučaju ako ugovorni organ, postupajući povodom žalbe, utvrdi da je žalba blagovremena, dopuštena i uložena od ovlaštene osobe, ali je neosnovana, neće donositi „negativno rješenje“, odnosno odluku kojom bi utvrdio neosnovanost podnesene žalbe, što je veoma bitno naglasiti jer je praksa pokazala u velikom broju slučajeva suprotno.

Nepravilno i nepotrebno ugovorni organi su, donoseći odluke o neosnovanosti žalbe pri primjeni predmetne odredbe, bespotrebno usložnjavali radnje postupka.

U namjeri da se donošenjem odluke o neosnovanosti žalbe eksplicite odrede u smislu pravne dispozicije neosnovane žalbe, odnosno da nisu postojali uvjeti i okolnosti da se drugačije riješi, odnosno koriguje bilo koja odluka, radnja, postupanje ili nepostupanje ugovornog organa, ugovorni organ pogrešno i nepotrebno donosi odluku kojom eksplicite određuje da je žalba neosnovano podnesena, što predstavlja prvu veliku pogrešku i propust prilikom primjene predmetne odredbe.

U tom slučaju, pred drugostepenim organom će se naći žalba protiv odluke kojom se odbija žalba ugovornog organa, a što može dovesti do nepotrebnih nejasnoća i dilema u primjeni kod drugostepenog organa, koji u odnosu na pravila postupanja nema ovlasti rješavati žalbu protiv odluke kojom se odbija žalba, već isključivo na način kako to propisuje Zakon.

Primjer nepravilnog postupanja ugovornog organa u predmetnom smislu očituje se kroz sljedeće odluke:

Rješenje Ureda za razmatranje žalbi broj: UP2-01-07.1-461-6/15 od 20.05.2015. godine u kojem, između ostalog, stoji:

„Naglašava se, također, da je prema odredbi čl. 100. st. (5) Zakona jasno propisano da ugovorni organ u slučaju da procijeni da je eventualno podnesena žalba neosnovana, bez odlaganja, a najkasnije u roku od pet dana, dostavlja žalbu, izjašnjenje na žalbu i kompletnu dokumentaciju spisa ovom organu, bez donošenja odluke o odbijanju žalbe.“

Druga velika grupa slučajeva pogrešne primjene predmetne odredbe očituje se kroz neprikladnu praksu ugovornih organa koji predmetnu odredbu „djelimično“ primjenjuju na način da za „djelimično usvojenu žalbu“ pripreme „djelimičnu odluku“ ili djelimično izjašnjenje“, s pozivanjem na predmetnu odredbu čl. 100. st. (5) ZJN, iako je intencija predmetne odredbe da se po istoj postupa u slučaju da je žalba u cijelosti neosnovana i da se pri tome ne donosi nikakva odluka, jer se navedeno ne propisuje sadržajem predmetne odredbe.

Posljedica takvog postupanja jeste da su pred URŽ-om izjavljene dvije žalbe – jedna nastala kao povod usvajanja žalbenih navoda s posljedičnom pravnom dispozicijom, a druga za djelimično usvojenu žalbu s pozivanjem na čl. 100. st. (5) ZJN.

U cilju pravilnog razumijevanja sadržaja predmetne odredbe, ugovorni organi pri postupanju po istoj trebaju je na jednostavan, ali istovremeno i pravilan način primijeniti, a navedeno znači da u slučaju usvajanja u cijelosti, ne dakle djelimičnog usvajanja žalbe, ugovorni organ URŽ-u dostavlja jedino i isključivo žalbu, izjašnjenje na žalbu i kompletan spis, jer je to intencija predmetne odredbe, pa je stoga nepravilna, nedopuštena i  neprimjerena improvizacija ugovornog organa u predmetnom smislu koja dovodi do komplikacije u postupanju prema predmetnom osnovu.

Treći problem koji bi se mogao javiti pri primjeni predmetne odredbe usljed nerazumijevanja iste, jeste potpuno propuštanje postupanja ugovornog organa po predmetnoj odredbi na način da u potpunosti izostane dostavljanje žalbe i kompletnog spisa URŽ-u.

Čini se prekršaj prema odredbi člana 116. stav (2) Zakona o javnim nabavkama BiH, za koji je propisana novčana kazna ako se na zahtjev URŽ-a ne dostavi tražena dokumentacija ili ne omogući uvid u dokumentaciju.

Bitno je napomenuti da nedostavljanje spisa i žalbe URŽ-u od UO, ne opravdava nedonošenje rješenja po žalbi.

U konačnici, u vezi s primjenom predmetne odredbe, treba naglasiti da se predmetnom odredbom nalaže da ugovorni organ proslijedi žalbu s kompletnom dokumentacijom i svojim izjašnjenjem o navodima žalbe drugostepenom organu, i to u roku od pet dana od dana zaprimanja žalbe, sve u  vezi s postupkom protiv kojeg je uložena žalba. Predmetno postupanje ugovornog organa je hitne naravi, uz naznaku da je zakonodavac naveo izričiti rok od pet dana od datuma zaprimanja žalbe.

Napominje se da doprinosi kvalitetnijem pristupu rješavanja žalbe ukoliko se od ugovornog organa pripremi sadržinski odgovarajuće, poentirano, potpuno i kvalitetno izjašnjenje, koje će sadržavati sve potrebne elemente s osvrtom na sve navode žalitelja.

Od trenutka dostavljanja spisa i žalbe URŽ-u, UO nema više mogućnosti rješavanja o predmetnoj stvari sve dok URŽ ne donese svoje rješenje po izjavljenoj žalbi.

Primjer negativne prakse

Rješenje Ureda za razmatranje žalbi broj: JN2-03-07-1-1208-7/16 od 22.12.2016. godine, u kojem je navedeno: „U kontekstu navedenoga, ovaj organ naglašava da se ugovorni organ u svom Izjašnjenju na žalbu žalitelja nije izjasnio o gore navedenim žalbenim navodima žalitelja, već je samo paušalno konstatovao da „su svi navodi žalitelja neosnovani“, bez konkretizacije razloga neosnovanosti istih. S tim u vezi, ovaj organ smatra da je riječ o propustu ugovornog organa, kako je ugovorni organ, u skladu s članom 100. stav (5) ZJN, ukoliko utvrdi da je žalba žalitelja neosnovana, dužan istu proslijediti Kancelariji za razmatranje žalbi, sa svojim izjašnjenjem na navode žalbe.“

Primjer pozitivne prakse

Rješenje Ureda za razmatranje žalbi broj:  JN2-01-07-1-341-9/18 od 11.07.2018. godine.

Zaključak

Nesumnjivo je da je i u našoj zemlji oblast javne nabavke konačno počela nalaziti svoje mjesto i počela joj se pridavati značajnija pažnja. Budući da javna nabavka u širem smislu uključuje i postupak pravne zaštite, ovim se člankom želi doprinijeti poboljšanju provođenja radnji i postupaka pravne zaštite. Iako nije evidentna izdašnija pravna praksa u vezi s tim, ipak su dati pojedini primjeri kao vodilja za buduću dobru praksu pri provođenju postupka po žalbi kod ugovornog organa, a sve u cilju i namjeri nesmetane i pravilne primjene člana 100. ZJN.

Napominje se da je preduvjet nesmetanog provođenja postupaka pravne zaštite to da svi učesnici postupka svojim postupcima i radnjama aktivno pridonose efikasnijem, djelotvornijem i kvalitetnijem provođenju postupaka javne nabavke, na način da zakonitom, pravilnom i usklađenom primjenom odredaba zakonskog i podzakonskog akta ispoštuju sve što im je nametnuto, tako da svojim savjesnim i aktivnim odnosom u konačnici doprinesu  postizanja kvalitetnog i održivog sistema javne nabavke, i s njim u vezi sistema pravne zaštite.