Utjecaj sudskih presuda na izvršene ugovore…

 Utjecaj sudskih presuda na izvršene ugovore proistekle iz postupaka javnih nabavki 

Piše: Amina Malkić

Časopis Javne nabavke, august 2020.

 

 

Problemi s kojima se sve više ugovornih organa susreće su upravo oni koji nastanu nakon donošenja sudskih presuda u upravnom sporu, a koji se odnose na izvršene ugovore proistekle iz postupaka javnih nabavki.

Često su ugovorni organi dovedeni u pat-poziciju zbog nepostojanja jasnih propisa koji reguliraju ovu oblast. Naime, član 69. Zakona o javnim nabavkama BiH (u daljnjem tekstu ZJN, „Službeni glasnik BiH“, broj: 39/14) propisuje „prestanak postupka javne nabavke“:

 

„(1) Postupak javne nabavke može se okončati:

 

a) zaključenjem ugovora o javnoj nabavci ili okvirnog sporazuma ili

 

b) poništenjem postupka javne nabavke.

 

(2) Ugovorni organ obavezan je poništiti postupak javne nabavke u slučaju da:

 

a) nije dostavljena nijedna ponuda u određenom krajnjem roku,

 

b) nije dostavljen nijedan zahtjev za učešće u ograničenom postupku, u pregovaračkom postupku s objavom ili bez objave obavještenja ili u takmičarskom dijalogu,

 

c) nije dostavljen broj ponuda određen u članu 32. stav (4) ovog zakona, ako je bilo predviđeno zaključenje okvirnog sporazuma,

 

d) nijedna od primljenih ponuda nije prihvatljiva,

 

e) cijene svih prihvatljivih ponuda znatno su više od osiguranih sredstava za predmetnu nabavku.

 

(3) Ugovorni organ može otkazati postupak javne nabavke samo zbog dokazivih razloga koji su izvan kontrole ugovornog organa i koji se nisu mogli predvidjeti u vrijeme pokretanja postupka javne nabavke.“ (Zakon o javnim nabavkama BiH, „Službeni glasnik BiH“, broj: 39/14)

Najvažnije je da se svakim ugovorom postigne njegova svrha, tj. da ponuđač/dobavljač ispuni svoju obavezu tako da ugovorni organ bude zadovoljan isporučenom robom, pruženom uslugom ili izvršenim radovima, na način i u vrijeme preuzetim ugovornom obavezom.

Cilj gašenja ugovora jeste da ugovorni organ bude zadovoljan isporukom roba, izvedenim radovima ili izvršenim uslugama. Gašenje uključuje pregledavanje cijelog procesa nabavke od prvog koraka pa nadalje.

Gašenje ugovora također pruža priliku da se identificiraju dobre/loše strane, kao i da se vidi kako u budućnosti unaprijediti proces nabavke.

Ugovor u većini slučajeva neće biti završen onda kada je roba isporučena ili stvarni fizički rad završen. Pravi kraj važenja ugovora je kraj garancije, ili perioda odgovornosti za nedostatke, ili perioda zadržavanja (posljednje rate isplate).

 

 

Nedefiniranost pravne prirode ugovora proisteklih iz postupaka javnih nabavki

 

Kada je riječ o problematici koju u okviru ove teme obrađujemo, veoma je važno istaći da u našem pravnom sistemu nije definirana pravna priroda ugovora proisteklog iz postupka javne nabavke.

Nema jedinstvenog stava ni na nivou EU kakva je to pravna priroda ugovora proisteklog iz postupaka javnih nabavki, s obzirom na različitost nacionalnih propisa svake zemlje članice.

Određivanje pravne prirode ugovora proisteklog iz postupka javne nabavke nije u fokusu pravne doktrine ni u Bosni i Hercegovini.

Upravo zbog toga stječe se dojam da je u provođenju postupaka javnih nabavki akcent na formi, a ne na suštini.

Sve drugo što prethodi zaključenju ugovora i u propisima EU i u nacionalnim propisima je skoro do u detalje objašnjeno i definirano, a ono što je suština provođenja tog postupka, ono zbog čega se provodi cijeli postupak, a to je zaključenje i korištenje ugovora proisteklog iz postupka javne nabavke, nedovoljno je ili, čak u nekim sistemima kao što je naš, nikako nije definirano.

Pravni okvir EU ne određuje pravnu prirodu ugovora o javnoj nabavci, nego samo definira ove ugovore, što ostavlja prostor državama članicama da različito pristupaju materiji ugovora, tj. njegovoj pravnoj prirodi.

Tako se članom 2. – DEFINICIJE, stav (1) alineja 5. Direktive 2014/24/EU određuje opća definicija javnog ugovora.

Javni ugovori definiraju se kao ugovori kojima se ostvaruje finansijski interes, sklopljeni su u pisanom obliku između jednog ili više privrednih subjekata i jednog ili više javnih naručitelja, a čiji je predmet izvođenje radova, nabavka robe ili pružanje usluga.

Iako cijelo Poglavlje 2. ove Direktive propisuje pravila o javnim ugovorima, navedena definicija je sve što smo mogli dobiti, a odnosi se na prirodu ugovora koji proistječe iz postupka javne nabavke.

Prema ovoj definiciji, bitna obilježja (koja su infiltrirana i u naš Zakon o javnim nabavkama BiH) jesu sljedeća:

 

Definirano je to da je riječ o ugovornom odnosu čije su karakteristike: naplatnost pravnog posla, pisani oblik ugovora, koji se zaključuje između jednog ili više dobavljača i jednog ili više ugovornih organa, a predmet ugovora mora biti izvođenje radova, nabavka robe ili pružanje usluga.

Također, sva navedena obilježja moraju biti kumulativno ispunjena kako bi se ugovor mogao smatrati javnim (ugovorom o javnoj nabavi).

 

Zašto se bavimo pravnom prirodom ugovora proisteklih iz postupaka javnih nabavki u ovoj temi?

Upravo zato što zbog nepostojanja definicije ugovora proisteklog iz postupaka javne nabavke ne možemo pravilno i blagovremeno riješiti problem koji nastaje nakon donesene sudske presude u upravnom sporu, a nakon već izvršenog ugovora proisteklog iz postupaka javnih nabavki.

Iako se sam ugovor zaključuje u skladu sa Zakonom o obligacionim odnosima (kako je to navedeno u samom članu 72. stav (2) ZJN), moramo napomenuti da sastavni dio ugovora proisteklog iz postupka javne nabavke čini njegova ponuda, koju dobivamo iz provedenog postupka javne nabavke, a koji provodimo po Zakonu o javnim nabavkama BiH i supsidijarno po Zakonu o upravnom postupku, pa bi odavde bilo pravilno izvesti zaključak da je neophodno da se u naše zakonodavstvo uvede pojam upravnih ugovora, po uzoru na susjednu Hrvatsku, pod čiji pojam bismo podveli ugovore proistekle iz postupaka javnih nabavki.

Naravno da bi bilo pravilno tumačenje da se Zakon o obligacionim odnosima primjenjuje u dijelu definiranja ugovornih obaveza, tj. ondje gdje prestaje upravnopravni dio koji dovodi do rezultata, koji rezultira obligacijom, ali je neodvojivi dio nabavke.

Bosna i Hercegovina je 2013. godine imala prednacrt Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravnom postupku, kojim bi se definirao upravni ugovor, što, nažalost, nikada nije ni prošlo zakonodavnu proceduru.

Sve ovo navodimo zato što su postupak i ugovor neodvojivi dijelovi jedne cjeline, iako mnogi autori pokušavaju dokazati suprotno, što najbolje vidimo iz problematike o kojoj pišemo u ovom članku.

Kada se javi problem da nam u toku izvršenja ugovora (što je rjeđa situacija) ili nakon izvršenog i plaćenog ugovora (što je po dosadašnjoj praksi mnogo češća situacija), bude poništen osnov nastanka ugovora, onda osjetimo posljedice nedefiniranja pravne prirode ugovora, pa makar prihvatili i mješovitu teoriju, ali je jako bitno da se ona definira.

Za bolje razumijevanje navest ćemo primjere hrvatskih autora koji nisu jedinstveni u određivanju pravne prirode ugovora proisteklih iz postupaka javnih nabavki, ali veoma lijepo približavaju značaj pravilnog definiranja pravne prirode ovih ugovora.

Najprije ćemo citirati docenta Marka Turudića (čije definiranje pravne prirode ovih ugovora se čini najprihvatljivijim), koji kaže sljedeće:

„…svaki javnonabavni postupak završava odlukom o odabiru (koja je nužan preduvjet za sklapanje ugovora o javnoj nabavi) ili odlukom o poništenju, koje smatra upravnim aktima. Ugovor o javnoj nabavi sklapa se u pisanom obliku, kao i upravni ugovori. Za definiranje ugovora o javnoj nabavi kao upravnog ugovora važan je i čl. 313 ZJN-a 2016. Tako se javnopravni karakter ugovora naglašava odredbom kojom je propisano kako se ugovor o javnoj nabavi izvršava sukladno uvjetima određenima u dokumentaciji o nabavi i odabranom ponudom.

Ipak, stav 3. predmetnog članka propisuje kako se na odgovornost ugovornih strana za ispunjenje obveza iz ugovora o javnoj nabavi, uz odredbe ZJN-a 2016, na odgovarajući način primjenjuju odredbe ZOO-a.

Unatoč takvom upitnom rješenju, smatram kako takva odredba ne čini ugovore o javnoj nabavi ugovorima građanskog prava. Tom odredbom se ukazuje na primjenu ZOO-a, ali ne i na nadležnost redovnih sudova za sporove proizašle iz ugovora o javnoj nabavi.‟

Odredbama o izmjeni ugovora o javnoj nabavci strankama se onemogućuje potpuna dispozicija, već se izmjene u taksativno određenim situacijama dopuštaju samo kao neznačajne izmjene. Ukoliko dođe do značajnih izmjena, mora se provesti novi postupak javne nabave.

Propisivanjem situacija u kojima je naručitelj obvezan raskinuti ugovor o javnoj nabavi, zakonodavac je ZJN-om 2016. dodatno naglasio javnopravni karakter ugovora o javnoj nabavi.

Određivanje ugovora o javnoj nabavi kao upravnog ugovora smatram nužnim i zbog mogućnosti primjene odredbe čl. 151. ZUP-a kojom je propisano da će upravni ugovor biti ništetan ako je protivan rješenju radi čijeg izvršenja je sklopljen.

Kada bismo ugovor o javnoj nabavi definirali kao ugovor građanskog prava, takav ugovor ne bi bio ništetan ako bi bio protivan odluci o odabiru kao upravnom aktu. Sukladno svemu navedenom, smatram kako je ugovor o javnoj nabavi upravni ugovor.

Nesustavnost uređenja instituta u pravu javne nabavke Republike Hrvatske ne utječe na njegovu javnopravnu prirodu.

Štoviše, ZJN-om 2016. je učinjen značajan iskorak u tom smjeru uvođenjem situacija u kojima je naručitelj obvezan raskinuti ugovor o javnoj nabavi, čime se dodatno naglasio odnos subordinacije gospodarskih subjekata naspram naručitelja.

Ipak, smatram kako bi bilo korisno da zakonodavac u budućim izmjenama i dopunama ZJN-a 2016. izričito odredi ugovor o javnoj nabavi kao upravni ugovor, čime bi i normativno potvrdio postojeću upravnopravnu prirodu ugovora. (Preuzeto: Analiza Fondacije Centra za javno pravo Hrvatske – Pravna priroda ugovora o javnoj nabavci u hrvatskom pravnom poretku, autor doc. dr. Marko Turudić).

Iako je utemeljena analiza pravne prirode ugovora o javnoj nabavci u pravnom sistemu Republike Hrvatske, kako i sam na kraju zaključuje doc. Turudić, do izmjene i dopune ZJN-a i jasnog određenja pravne prirode ugovora o javnoj nabavci kao upravnog ugovora od zakonodavca, imamo smatrati da je u hrvatskoj pravnoj teoriji zastupljeno shvatanje da je ugovor proistekao iz postupka javne nabavke mješovitog karaktera, tj. da je i ugovor upravnog i građanskog prava u zavisnosti od toga koje radnje u vezi s tim ugovorom se trebaju poduzimati.

Ovakvo shvatanje otprilike oslikava sve ono što je navedeno u uvodu, a što proizlazi iz našeg ZJN i što nam pričinjava veliki problem.

Drugi hrvatski autori kao što su Britvić-Vetma i Ljubanović smatraju kako se važeće hrvatsko pravo opredijelilo za tzv. mješoviti sustav javne nabave:

„Postupak javne nabave i dodjeljivanje javnog ugovora koji iz njega proizlazi vodi se kao upravni postupak, dok je sve ostalo (izvršavanje takvih ugovora, rješavanje sporova koji iz njih proizlaze i dr.) podvrgnuto pravilima građanskoga, dotično trgovačkog prava.“ (B. Ljubanović/B. Britvić-Vetma, Hrvatsko pravo javne nabave – usklađenost s pravom EU, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Splitu, Split 2/2011, s. 412)

Brojni su hrvatski autori koji se bave ovom problematikom, naprimjer, Avaiani, Matešić i drugi, ali za ovaj članak zadržat ćemo se samo na tumačenjima navedenih autora, što nam dovoljno govori da se i hrvatski pravni sistem susreće s istom problematikom, ali za razliku od našeg pravnog sistema, nastoji se pravilno definirati pravna priroda ugovora proisteklog iz postupka javne nabavke, kako bi se jasno znala i nadležnost za postupanje kada se pojave problemi o kojima ćemo u nastavku kroz primjere govoriti.

Za razliku od našeg pravnog sistema, hrvatski je prepoznao nužnost uvođenja upravnih ugovora u svoje zakonodavstvo.

 

Različita rješenja URŽ-a nakon presuda Suda BiH

 

Sve navedeno važno je izuzetno kada nam se pojave problemi utjecaja sudskih presuda na već izvršene ugovore proistekle iz postupaka javnih nabavki.

Dakle, nerijetko se u praksi dešava da se godinama nakon izvršenog ugovora proisteklog iz postupka javne nabavke, za koji su u toku samog postupka korišteni pravni lijekovi pred URŽ-om, nakon donesene sudske presude u upravnom sporu protiv konačnog i izvršnog upravnog akta Ureda za rješavanje žalbi (Rješenje prema kojem je ugovorni organ već postupio), samom presudom Suda BiH doneseno rješenje poništava i Uredu za razmatranje žalbi nalaže vraćanje na ponovni postupak.

U postupku javne nabavke, nakon donesene odluke o izboru najpovoljnijeg ponuđača, ugovorni organ cijeneći neosnovanost žalbe, shodno članu 100. stav 5. Zakona o javnim nabavkama, istu prosljeđuje URŽ-u u roku od 5 (pet) dana od datuma zaprimanja, zajedno sa svojim izjašnjenjem na navode žalbe i s kompletnom dokumentacijom.

Nakon postupanja po žalbi Ureda za razmatranje žalbi, kojim vijeće odbacuje žalbu zbog neosnovanosti, shodno članu 111. stav (1) pod c), ugovorni organ nastavlja postupak po konačnom i izvršnom rješenju Ureda za razmatranje žalbi, dodjeljuje ugovor najpovoljnijem ponuđaču u postupku javne nabavke koji je odlukom o izboru izabran kao najpovoljniji.

U zakonom propisanom roku od mjesec dana od zaprimanja predmetnog rješenja, žalitelj ustaje tužbom u upravnom sporu protiv takvog rješenja URŽ-a, pred Sudom Bosne i Hercegovine.

Zakonom o javnim nabavkama u Poglavlju II – PRAVNA ZAŠTITA PROTIV ODLUKA URŽ-a, Odjeljkom A propisana je „Sudska zaštita“.

Tako je članom 115. ZJN (Upravni spor) propisano:

 

1. Protiv odluke URŽ-a ugovorni organ i učesnici u postupku mogu pokrenuti upravni spor pred Sudom Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Sud BiH) u roku od 30 dana od dana prijema odluke.
2. Upravni spor po tužbi koju podnesu stranke u postupku javne nabavke vodi se po hitnom postupku.
3. Ugovorni organ ili učesnik u postupku može podnijeti i zahtjev za odgađanje konačnog rješenja ili zaključka URŽ-a, s tužbom kojom se pokreće upravni spor u roku iz stava (1) ovog člana.
4. Cijeneći javni interes i štetu koju bi odgađanje konačne odluke URŽ-a moglo izazvati, o zahtjevu iz stava (3) ovog člana rješava Sud BiH posebnim rješenjem, kojim odgađa izvršenje konačne odluke URŽ-a na određeno vrijeme ili do donošenja odluke suda po tužbi u upravnom sporu.

Postupci pred Sudom BiH bi „trebali biti hitni“. Ovo naglašavamo jer je općepoznato da se presude u upravnim sporovima u postupcima javnih nabavki donose i po nekoliko godina od okončanog postupka.

Više puta smo, postupajući i kao ugovorni organ i kao ponuđač u različitim postupcima javnih nabavki, pokretali  upravni spor i od Suda BiH tražili da donese posebno rješenje kako je to propisano članom 115. stav (4) do donošenja presude, ali Sud nikada nije postupio po našem zahtjevu i odgodio izvršenje konačne odluke URŽ-a.

Dakle, Sud BiH donosi ovakva rješenja, ali su ona izuzetno rijetka.

Donošenje takvih rješenja i hitno postupanje u upravnom sporu od Suda BiH otklonilo bi u potpunosti štetne posljedice koje inače trpi ugovorni organ (pa i tužitelj, jer on u ovom slučaju dokazuje svoje pravo).

Treba naglasiti da su štetne posljedice koje trpe ugovorni organi zapravo štetne na račun budžetskih korisnika (prema članu 4. ZJN). Dakle, Sud BiH u upravnom sporu donese presudu nekoliko godina  nakon pokrenutog upravnog spora, a da pri tome nije rješenjem naložio mjeru odgađanja konačne odluke URŽ-a, što znači da ugovorni organ mora postupiti po konačnom i izvršnom rješenju URŽ-a.

Nakon zaprimanja takve presude, Ured za razmatranje žalbi ne ide na apelaciju (što bi često bilo i poželjno), već u pravilu preinačuje svoje ranije doneseno rješenje i novim rješenjem preslikava presudu Suda BiH.

Kada ugovorni organ nakon dvije ili tri godine od potpisanog, izvršenog i plaćenog ugovora dobije rješenje URŽ-a (koje ovoga puta URŽ donosi prema presudi Suda BiH), koje se razlikuje od rješenja po kojem je ugovorni organ prvobitno postupio (prvobitnim rješenjem se žalba odbija, a ovim naknadnim rješenjem, donesenim nakon presude Suda BiH, žalba se usvaja), tada se ugovorni organ nalazi u pat-poziciji, i to naravno ne svojom zaslugom.

Ono što je još dodatni problem jesu različita rješenja URŽ-a koji postupa po presudama Suda BiH.

Naime, sasvim je jasno da niti presude suda, niti rješenja URŽ-a ne predstavljaju izvor prava, tj. nisu obavezujuće, ali različita rješenja koja dobivamo iz različitih filijala URŽ-a, koja postupaju po presudama Suda BiH i koja se u velikome razlikuju u formi, i ovako tešku i kompliciranu situaciju u koju se stavlja ugovorni organ čine samo još težom.

Da bismo malo jasnije približili ovaj problem koji nastane za ugovorni organ nakon što zaprimi rješenje URŽ-a po presudi Suda BiH, navest ćemo kao primjer dva različita rješenja dvije različite filijale URŽ-a, za koje danak plaća uvijek ugovorni organ.

 

Primjer 1:

Ugovorni organ zaprima žalbu na odluku o izboru najpovoljnijeg ponuđača, smatra da ista nije osnovana i, prema odredbi člana 100. stav (5), uz izjašnjenje, istu prosljeđuje Uredu za razmatranje žalbi na nadležno postupanje.

Tako imamo Rješenje URŽ-a iz 2016. godine čiji dispozitiv glasi:

1. Žalba se odbija kao neosnovana.
2. Odbija se zahtjev za povrat uplaćenih sredstava na ime naknade za pokretanje žalbenog postupka u iznosu od 500,00 KM.
3. Odbija se zahtjev za isplatu naknade troškova odvjetniku prema dostavljenom troškovniku za sastav žalbe u iznosu od 978,12 KM.

Nakon ovakvog Rješenja URŽ-a, ugovorni organ za koji je ovo Rješenje konačno i izvršno, nastavlja postupak nabavke i dodjeljuje ugovor ponuđaču koji je odlukom o izboru ocijenjen za najpovoljnijeg.

Dotadašnji žalitelj, u daljnjem toku postupka tužitelj, koristi svoje pravo na pravnu zaštitu protiv odluke URŽ-a, pred Sudom BiH, pokrećući upravni spor u roku od 30 (trideset) dana od dana prijema Odluke.

Kako smo već naveli, članom 115. sastav (2) ZJN, propisano je:

„Upravni spor po tužbi koju podnesu stranke u postupku javne nabavke vodi se po hitnom postupku.“

Tek dvije godine poslije, Sud BiH u „hitnom postupku“ donosi presudu (presuda Suda BiH, broj: S1 3U 024095 17 U, od 07.08.2018. godine), koja glasi:

Tužba se uvažava, osporeno Rješenje tuženog Ureda za razmatranje žalbi BiH se poništava i predmet vraća na ponovni postupak.

Dakle, tužbom se ustaje protiv akta Ureda za razmatranje žalbi, što je odgovor na česta pitanja zašto se ne tereti sam Ured za razmatranje žalbi, ako je on tuženi u postupku.

– Nakon ovakve presude, Ured za razmatranje žalbi donosi novo Rješenje u predmetnom postupku nabavke te sada ovo Rješenje glasi:

1. Žalba se usvaja.
2. Usvaja se zahtjev žalitelja za povrat uplaćenih sredstava na ime naknade za pokretanje žalbenog postupka u iznosu od 500,00 KM.
3. Usvaja se zahtjev žalitelja za naknadu troškova zastupanja u ukupnom iznosu od 947,70 KM sa PDV-om, dok se u preostalom dijelu odbija kao neosnovan.
4. Obavezuje se ugovorni organ da isplati troškove sastava žalbi žalitelju, zastupanom po odvjetniku iz Sarajeva, u ukupnom iznosu od 947,70 KM, a sve u roku od 15 dana od dana prijema ovog Rješenja.

 

URŽ je čak u obrazloženju ovog Rješenja naveo sljedeće:

„Ovakav promijenjen stav ovog tijela je zasnovan na navedenim činjenicama i stanju spisa te na uputi Suda BiH izraženoj u Presudi broj: S1 3U 024095 17 U, od 07.08.2018. godine…“

Za to vrijeme, ugovorni organ koji je postupajući po konačnom i izvršnom Rješenju URŽ-a nastavio postupak i dodijelio, iscrpio i platio ugovor, dolazi u situaciju da ponovo plaća troškove u vezi s javnom nabavkom koja je odavno završena.

Kada zaprimi ovakvo rješenje, ugovorni organ na prvi pogled konstatira da, osim plaćanja troškova koji su dispozitivom naloženi, nema drugih obaveza.

Međutim, ova naizgled lakša i jednostavnija situacija, koja proizlazi iz ovakvog rješenja, zapravo je tek dobar osnov za iskusnije advokate koji koriste formalne greške da podnesu žalbu na ovakvo rješenje.

U ovom slučaju ugovorni organ sačinjava izjašnjenje o kojem ćemo u nastavku posebno govoriti, ali zbog propusta URŽ-a da jasno i precizno riješi, i ovoga puta, ponovnom tužbom na ovakvo rješenje, dolazi do dodatnih troškova, i to opet na teret ugovornog organa (uz svaku žalbu ili tužbu su iskazani posebni advokatski troškovi).

Tužbom zapravo tužitelj putem advokata ustaje radi: Poništenja Rješenja, zato što je odluka nepravilna i nezakonita. U obrazloženju ove tužbe tužitelj navodi da tuženi URŽ nije poništio akt protiv kojeg je i izjavljena žalba na odluku o izboru najpovoljnijeg ponuđača.

Tužitelj ovom tužbom želi skrenuti pažnju URŽ-u da je načinio formalni nedostatak, ali, naravno, na trošak ugovornog organa (koji je već dva puta postupio onako kako mu je naloženo konačnim i izvršnim Rješenjem URŽ-a).

Zapravo, ono što tužitelj želi postići je upravo donošenje akta koji ćemo imati u Primjeru 2, čiji je krajnji cilj odštetni zahtjev u parnici.

 

Primjer 2:

U drugom postupku Ured za razmatranje žalbi (filijala URŽ-a različita od filijale iz Primjera 1), na osnovu presude (presuda Suda BiH, broj: S1 3 U 024784 17 U, od 19.07.2018. godine) koja je donesena 3 (tri) godine poslije okončane javne nabavke, zaključenog, izvršenog i plaćenog ugovora, donosi Rješenje u kojem:

– usvaja žalbu ponuđača,

– poništava odluku o dodjeli ugovora,

– vraća predmet ugovornom organu na ponovni postupak,

– usvaja zahtjev žalitelja za povrat naknade za pokretanje žalbenog postupka.

Tužitelj iz Primjera 1 je upravo htio ovakav ishod, tj. htio je vraćanje predmeta ugovornom organu na ponovni postupak.

I u jednom i u drugom rješenju koja služe kao primjeri, URŽ je konstatirao da je ugovor već izvršen, ali je u rješenju iz Primjera 1 propustio da odluku o izboru stavi van snage, a u rješenju iz Primjera 2 i u dispozitivu i u obrazloženju rješenja je odluku o izboru najpovoljnijeg ponuđača stavio van snage.

Upravo zbog toga što je Ured za razmatranje žalbi samim rješenjem stavio ovu odluku van snage, prestalo je pravno dejstvo ove odluke (naravno po pravosnažnosti ovog rješenja), te stoga donošenje nove odluke od ugovornog organa, u kojoj bi se stavila van snage odluka o izboru najpovoljnijeg ponuđača, nije potrebno jer bi to za ugovorni organ značilo da u toj odluci mora ostaviti pouku o pravnom lijeku te tako sebi prouzrokovati dodatne probleme nekim novim žalbama.

U pravilu, kao što smo već rekli, u ovakvim rješenjima i sam URŽ u obrazloženju rješenja konstatira da je ugovor izvršen, ali ovdje, pored toga što je naglasio da je ugovor izvršen, u dispozitivu nalaže vraćanje na ponovni postupak. Kada zaprimi ovakvo rješenje, ugovorni organ je doveden u bezizlaznu situaciju.

Kada ugovorni organ ima ovakvu situaciju, onda je jako teško da postupi prema izreci rješenja, s obzirom na to da je nabavka završena, ugovor potpisan, izvršen i plaćen i da ugovornom organu za tri godine ne trebaju ta roba, usluge ili radovi koje je nabavljao prije tri godine, iz čega proizlazi da ne može donijeti neku novu odluku kojom bi ugovor dodijelio drugom ponuđaču.

Dakle, problem nastane kada ugovorni organi, ne znajući kako da postupe u ovim slučajevima za koje ne postoji zakonom ili podzakonskim aktom jasno opisano postupanje ugovornog organa (jer se od ugovornog organa tri godine poslije traži nešto što je nemoguće) donesu novu odluku pa tom odlukom stave van snage staru odluku o izboru najpovoljnijeg ponuđača. 

Najčešće ugovorni organi otkazuju postupak, ali to onda dovodi do pitanju na osnovu čega je neki ugovor izvršen i plaćen.

Ovdje do punog izražaja dolazi nepostupanje Suda shodno članu 115. stav (2) i stav (4), jer donošenje presude, a na osnovu nje i Rješenja Suda BiH o poništavanju odluke o izboru najpovoljnijeg ponuđača, i vraćanje ugovornom organu na ponovno odlučivanje nekoliko godina nakon izvršene nabavke, nema apsolutno nikakvog smisla i nema nikakvog utjecaja na već izvršeni ugovor proistekao iz postupka javne nabavke.

Uz napomenu da se radi o javnoj nabavci koja je u planu javnih nabavki ugovornog organa bila prije 3 (tri) godine, da je taj predmet trebao ugovornom organu tri godine prije, da je ugovorni organ postupio po konačnom i izvršnom Rješenju URŽ-a (a ne po vlastitoj volji), da je ugovor zaključen, iscrpljen i plaćen, a da ne postoji propisano jasno pravilo postupanja po zakonskim ili podzakonskim aktima, preostaje samo da u obliku izjašnjenja na rješenje URŽ-a ugovorni organ konstatira da je ugovor izvršen, da nije moguće isti dodijeliti drugom ponuđaču, a po samoj prirodi stvari odluka koja se stavlja van snage, samim rješenjem URŽ-a prestaje važiti.

U tom izjašnjenju ugovorni organ bi trebao konstatirati o kakvom postupku se radi, opisati cijeli tok postupka, s posebnim naglaskom na već korištene pravne lijekove u postupku pred URŽ-om i samu obavezu postupanja ugovornog organa po konačnom i izvršnom rješenju URŽ-a.

 

Broj: _____

Datum: _____ 2020. godine

 

 

URED ZA RAZMATRANJE ŽALBI

Ul. Dubrovačka broj 6

71 000 SARAJEVO

  

 

PREDMET:  Obavještenje, dostavlja se

 

Poštovani,

 

ugovorni organ pokrenuo je otvoreni postupak javne nabavke: _____ (upisati naziv nabavke) putem otvorenog postupka nabavke, Odlukom, broj: _____, od _____.2016. godine (Obavještenje o nabavci na Portalu javnih nabavki, broj: 238-7-3-432- _____/15, od _____.2016. godine).

 

Procijenjena vrijednost javne nabavke bila je 73.000,00 KM bez PDV-a.

 

Nakon zaprimanja ponuda, _____ 2016. godine, ugovorni organ je donio Odluku o izboru najpovoljnijeg ponuđača, broj: _____, od _____ .2016. godine, na koju je ponuđač _____ d.o.o. Sarajevo (u daljnjem tekstu: žalitelj), uložio žalbu, broj: 48/15, od _____.2016. godine.

 

Postupajući po žalbi žalitelja, ugovorni organ je istu, zajedno sa Izjašnjenjem, proslijedio Uredu za razmatranje žalbi, aktom broj: _____, od _____ 2016. godine, po kojoj Ured za razmatranje žalbi donosi Rješenje, broj: UP2-01-07.1- _____/15, od _____ 2016. godine, kojim se odbija žalba žalitelja kao neosnovana.

 

OPIS PROBLEMA KOJI JE BIO PREDMET ŽALBE, A KASNIJE I TUŽBE:

Postupajući u skladu s gore navedenim Rješenjem Ureda za razmatranje žalbi, koje je za ugovorni organ konačno i izvršno, ugovorni organ je nastavio postupak nabavke i zaključio ugovor sa ponuđačem _____, koji je u postupku nabavke izabran kao najpovoljniji ponuđač u skladu sa Odlukom o izboru najpovoljnijeg ponuđača.

Ured za razmatranje žalbi je, postupajući po Presudi Suda BiH, broj: S1 3 U  _____ 18 U, od _____. 2019. godine, kojom se Tužba uvažava i poništava Rješenje Ureda za razmatranje žalbi, broj: _____, od 27.08.2016. godine, donio Rješenje, broj: JN2-01-07.1- _____/19, od 19.06.2019. godine, kojim nalaže ugovornom organu da predmet vrati na ponovni postupak.

Poništavanjem Odluke broj: U.D- _____/16, od _____ . 2016. godine, od Ureda za razmatranje žalbi, ista prestaje da važi po sili zakona, a s obzirom na to da je Ugovor, broj: _____/16, od 14.12.2016. (za drugu ugovornu stranu, broj: _____/15, od 16.12.2016. godine) za ovu nabavku, ugovorni organ postupio u skladu sa konačnim i izvršnim Rješenjem Ureda za razmatranje žalbi, broj: UP2-01-07.1-_____/16, od _____ 2016, kojim je odbijena žalba ponuđača _____, i nastavio postupak nabavke, tj. zaključio ugovor sa najpovoljnijim ponuđačem u skladu sa Odlukom o izboru , broj _____, od _____ 2016. godine, ugovorni organ nije u mogućnosti da vrati postupak u fazu u kojoj ponovno cijeni dostavljene ponude u postupku nabavke, četiri godine nakon izvršenog Ugovora.

Naime, Ugovor, broj: _____, od _____ 2016. godine je u potpunosti realizovan, izvršen i plaćen, iz sredstava koja su bila planirana Planom javnih nabavki za 2016. godinu, što je i sam Ured za razmatranje žalbi u završnom dijelu obrazloženja, Rješenja broj: _____, od _____ 2019. godine konstatovao.

 

 

DOKAZ: Ugovor, broj: _____, od _____

S poštovanjem,

 

                                                                                                  GENERALNI DIREKTOR

                                    

                                                                                             __________________

 

Dostaviti:

1. Naslovu
2. a/a

 

Za većinu ponuđača (posebno onih koji žalbene ili tužbene zahtjeve upućuju putem advokata) ovakvo izjašnjenje neće biti dovoljno te će dodatnim pravnim lijekovima nastojati da preispitaju postupanje ugovornog organa, ali sve dok Sud BiH bude rješavao tužbene zahtjeve u upravnom sporu nekoliko godina nakon zaprimanja tužbe, a ne po hitnom postupku, kako je to propisano članom 115. stav (2) ZJN, ugovorni organ nema drugih mogućnosti.

Ovdje, također, treba spomenuti i primjere u kojima URŽ donosi rješenje nakon presude Suda BiH, za vrijeme trajanja ugovora ili još češće okvirnog sporazuma.

U tom slučaju je moguće drugačije postupanje ugovornog organa od opisanog, ali donošenje odluke ugovornog organa u tim slučajevima zavisi od konkretnog predmeta nabavke i niza drugih okolnosti.

Moguće je prekinuti, naprimjer, okvirni sporazum nakon zaprimanja Rješenja URŽ-a, ako je predmet nabavke, recimo, papir, ali šta u onom slučaju gdje je predmet nabavke hljeb za određenu instituciju, a mi odlučimo da postupimo po Rješenju URŽ-a i prekinemo takav ugovor.

Naravno, ovdje uvijek uzimamo u obzir mogućnost ulaganja pravnih lijekova i drugih učesnika u postupku nakon donošenja nove odluke.

Dakle, u ovim složenijim situacijama teško je jasno instruirati kako da se postupi, to ugovorni organ cijeni u svakoj konkretnoj situaciji.

Na kraju, treba spomenuti i situaciju u kojoj nakon sudske presude URŽ donosi rješenje i stavlja van snage odluku o izboru najpovoljnijeg ponuđača, što znači da zaključeni ugovor nema pravni osnov, što bi, po pravilu, trebalo značiti apsolutnu ništavost zaključenog ugovora.

Apsolutno ništavi su oni ugovori čija je sadržina protivna prinudnim propisima, javnom poretku ili dobrim običajima.

Ništavi ugovori ne proizvode pravno dejstvo, i to od trenutka njihovog zaključenja, što znači da se na osnovu takvih ugovora ne mogu stjecati prava, niti mogu nastajati obaveze za lica koja su ih zaključila.

Može se desiti situacija u kojoj Općinski sud u parnici, prema pravilima ZOO-a, naloži obavezu izvršitelja ugovora zbog nepoštivanja ugovornih obaveza kojima je prouzrokovao štetu ugovornom organu, a dvije godine kasnije Sud BiH u upravnom sporu donese presudu na osnovu koje URŽ donese Rješenje da se odluka o izboru najpovoljnijeg ponuđača u postupku nabavke, iz kojeg je proistekao ugovor, stavi van snage i time zapravo zaključeni ugovor proglasi ništavim od samog nastanka.

Dakle, za vrijeme postupanja, Općinski sud u Sarajevu nije znao niti je mogao znati za njegovu ništavost.

Kako onda da za ugovor koji je, uvjetno rečeno, bio živ u vrijeme izvršenja, koji je pritom još bio i predmet parničnog postupka i koji je nakon toga uredno izvršen i  plaćen, kažemo tri godine poslije da je apsolutno ništav jer je doneseno Rješenje da se Odluka o izboru, koja je bila osnov za zaključenje ugovora, stavi van snage?

Na kraju se ponovo vraćamo na nedefiniranost pravne prirode ugovora proisteklih iz postupaka javnih nabavki, koja u opisanim slučajevima dolazi do punog izražaja i predstavlja osnov za odštetni zahtjev u posebnom postupku.

Štetne posljedice snosi ugovorni organ, a da pri tome nije postupao po vlastitoj volji, već po konačnom i izvršnom aktu Ureda za razmatranje žalbi, a kasnije u postupku sudske zaštite tražio donošenje rješenja kojim se odgađa izvršenje konačne odluke URŽ-a do donošenja odluke suda po tužbi u upravnom sporu.

U nedostatku ozbiljnijeg pristupa Suda BiH hitnom rješavanju u ovim situacijama, ugovorni organi su, nažalost, prepušteni sami sebi.