Regionalni ekspert Marko Špiler: Potrebna nam je sinergija

Zajedno možemo biti primer u elementima koje evropsko zakonodavstvo ne prepoznaje

 

Razgovarala: Azra Islamagić-Mulahmetović

Časopis “Javne nabavke”, august 2020.

 

Novi, četvrti Zakon o javnim nabavkama u Republici Srbiji stupio je na snagu 1. jula 2020. godine.

Kako se navodi na stranici NELED, prve i jedine privatno-javne asocijacije u toj zemlji, a čija je misija uskladiti i zastupati stavove sva tri sektora društva – privatnog, javnog i civilnog, novi zakonski dokument rješava dosadašnje probleme

– nizak nivo transparentnosti, diskriminaciju i obeshrabrenost ponuđača, zahtjevnu papirologiju i svakako vraćanje povjerenja građana u svrhu sistema javnih nabavki.

Prema mišljenju Jasmine Marković, predsjednice Udruženja „Ponuđači Srbije‟, dosadašnja neadekvatna primjena zakona dovodila je do ograničavanja konkurencije, demotivisanja ponuđača i smanjenja povjerenja u pravni sistem.

S druge strane, veća konkurencija u nabavkama donosi bolji kvalitet uz niže cijene, ali je u prošloj godini prosječan broj ponuđača u postupcima bio tek 2,5, što je najniže u posljednjih sedam godina i najniži prosjek među zemljama regiona.

Teorija i praksa 247 članova Zakona

 

Dakle, zvuči poznato, skoro identično onome što je uokvireno i u granicama Bosne i Hercegovine. Ali, ipak, da istražimo još malo.

Prema podacima navedenim na stranici www.neled.rs, javne nabavke u Republici Srbiji operišu cifrom višom od 440 milijardi dinara (cca 111 milijardi BAM) i sve buduće nabavke morat će biti realizovane u potpunosti elektronskim putem preko novog Portala javnih nabavki (https://jnportal.ujn.gov.rs/).

U ovom sistemu, između ostalog, bit će omogućeno elektronsko podnošenje ponuda, postavljanje pitanja naručiocu, podnošenje zahtjeva za zaštitu prava, elektronsko otvaranje ponuda i uvid u dokumentaciju.

Pregled dokumentacije time je jednostavniji, dodatne prednosti su i standardizacija postupaka. To znači da će naručioci na ujednačen način sprovoditi nabavke i postupci će biti znatno ekonomičniji. Besplatno je korištenje portala.

Novi zakon sa 247 članova donio je i ukidanje obaveze sprovođenja nabavki za dobra i usluge do 1.000.000 dinara (cca 16.000 BAM) i radove do 3.000.000 (cca 49.000 BAM), s tim da se 91% nabavki u Srbiji odnosi na nabavke velike vrijednosti. Unaprijeđena je i procedura zaštite prava u postupcima i još mnogo toga.

Međutim, naredno pitanje odnosi se na samu provedbu novog zakona.  Na obuku službenika za javne nabavke, kao i upoznavanje ponuđača s novim propisima.

Uz aktivnosti Kancelarije za javne nabavke Srbije potpomognute USAID-om i nevladinim sektorom, u ubrzavanju ovog procesa učestvovao je i jedan od najvećih eksperata za javne nabavke u regionu, naš sagovornik, prof. dr. Marko Špiler.

U okviru Centra za menadžment nabavki, čiji je pokretač i direktor, intenzivno se organizuju seminari i webinari o temi novog zakona. S kolegom Milošem Jovićem Špiler je autor knjige „Javne nabavke – u skladu sa četvrtim zakonom o javnim nabavkama Republike Srbije“ koja na više od 850 stranica obrazlaže novi zakon.

Također, četrdesetogodišnji Špiler predsjednik je „Komore javnih nabavki Srbije‟. Radi kao profesor strukovnih studija u Visokoj tekstilnoj školi za dizajn, tehnologiju i menadžment u Beogradu, na predmetima Menadžment javnih nabavki i Operativni menadžment.

Docent je na Fakultetu za menadžment u Novom Sadu, gdje predaje Organizaciju preduzeća i Upravljanje proizvodnjom. Rukovodilac je master-programa Menadžment javnih nabavki.

Potpisnik je deset knjiga, dvije monografije i više od 100 naučnih radova. Potpuno je posvećen javnim nabavkama u kojima kao konsultant iza sebe ima više od 100 ugovora, i to u okviru Centra za menadžment nabavki, javnih preduzeća, privatnih kompanija, opštinskih uprava, obrazovnih institucija, državnih agencija i univerziteta.

Obavlja funkciju pomoćnika direktora za javne nabavke u JKP „Beogradske elektrane‟. Prethodno obavljao je funkciju direktora nabavke u Jedinici za upravljanje projektima RS – JUP Istraživanje i razvoj d.o.o. Beograd.

Pokretač je i izdavač stručnih časopisa „Menadžment javnih nabavki“, JPP, „Obrazovanje – teorija i praksa“, u kojima uzima aktivno autorsko učešće.

Transformacija zvana COVID-19

 

Cijenjeni Špiler, prilikom poziva na intervju rekli ste da nema odmora, da ste na putu i predavanjima. Za početak, bit ću slobodna da pitam kuda Vas putevi vode posljednjih dana augusta?

• Primećujete da kradem vreme i odgovaram na Vaša pitanja u raskoraku. Upravo je CMN 26. augusta uspio organizovati i održati sjajan prvi veliki seminar na otvorenome. Predavanja se odvijaju pred više od 200 učesnika na prelepom Borskom jezeru.

Naravno, uz poštivanje svih mera prevencije i zaštite od virusa COVID-19. Dakle, tu smo. Ako me pitate za rad na fakultetima, sada je pauza u predavanjima, aktivan je samo mentorski rad sa studentima master-programa Menadžment javnih nabavki, čiji sam rukovodilac.

Pandemija COVID-19 sve nas je nekako dosta brzo naučila mnogo čemu. Primjetno je da se ni Vi niste dali omesti i da ste nastavili s aktivnostima stručnih savjetovanja. Kako gledate na ove sasvim nenadane transformacije?

• Imajući u vidu mere zbog epidemije koja nas je sve ograničila, u poslednja dva meseca održao sam preko 20 webinara i radionica s ograničenim brojem učesnika. U Srbiji od 1. jula počela primena novog zakona o javnim nabavkama. Tražnja za ovim edukacijama je velika, usled niza elemenata kojima će praksa tek doneti pravi oblik i značenje.

Kao što rekoh, COVID-19 je uveo trend webinara. To je donelo dosta pojedinačnih edukacija i mogućnosti za ljude koji vole komfor da sa svoga računara prate predavanja. Ali, smatram da je interakcija i direktna komunikacija, za vreme, pre i posle predavanja, ipak metod koji ne može biti prevaziđen.

Uspeli smo da organizujemo i održimo veliki skup pred oko 200 učesnika u Vrnjačkoj Banji u julu. Potom s istim brojem na Borskom jezeru u avgustu, s predavanjima na velikoj terasi iznad jezera i svečanim večerima na terasi. To je benefit leta. Krajem septembra i potom krajem oktobra tradicionalno se približavamo Bosni.

Organizovali smo velike skupove na Divčibarama i Banji Koviljači, koja je na samoj granici sa Srbijom.

Stručnim radom „Strategija izlaska iz krize u uslovima globalne krize“ bavili ste se prije desetak godina. Danas je, nažalost, pravo vrijeme da Vam postavimo upravo pitanje posljedica globalne pandemije – je li čovječanstvo moglo biti spremnije i šta nas čeka u budućnosti?

• Mogu da zaključim je da naučni radovi nisu štivo koje se masovno čita, ali ni uzima dovoljno ozbiljno. Realno – neki uzroci krize teško se mogu predvideti. Stoga odgovor na krizu često mora biti brži nego što realno vreme nalaže, da bismo spremili odgovor dostojan kompleksnosti situacije.

Vratimo se javnim nabavkama. Najprije, da kažemo nekoliko riječi o ciframa koje se bilježe u potrošnji javnog novca Republike Srbije na godišnjem nivou?

• Kancelarija za javne nabavke, nekadašnja Uprava za javne nabavke Republike Srbije, u zvaničnom izveštaju definiše predmetne cifre koje ne odstupaju u velikoj meri od prakse EU.

Činjenica je da se nešto manje od 20% BDP-a EU odnosi na poslove koji proističu iz javnih nabavki. Onda je jasan  praktični okvir, potreba za kontinuiranim unapređivanjem predmetne oblasti.

Ne treba pričati o značaju ovakvog nivoa troškova za budžet, otud i interesovanje svih zainteresovanih strana.

Srbija je nedavno dobila novi Zakon o javnim nabavkama dok Nacrt ZIDZJN BiH već duže vremena čeka  finalizaciju. Kažite nam koliko je trajala izrada Zakona i ko je u njoj učestvovao? 

• Imajući u vidu obaveze definisane EU direktivama o javnim nabavkama, kao i poglavljem 5. U pregovorima o pristupanju EU, kao i Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju. Obaveza je bila da se Zakon o javnim nabavkama uskladi s direktivama EU do 2018. godine.

Ipak, to „prilagođavanje“ je trajalo do decembra 2019, kada je Zakon donet, a u primeni je od 1. jula ove godine. Ekspertski timovi su doživljavali promene, ali uspeli smo da krenemo s primenom, uz poseban izazov koji predstavlja novi Portal javnih nabavki, kojim su potpuno izuzeti papiri iz ovog posla, odnosno sve se obavlja elektronski. Ustvari, skoro sve…

Usvajanjem novog Zakona o javnim nabavkama država je odobrila propise koji regulišu materiju javnih nabavki sa zakonodavstvom Evropske unije, odnosno s direktivama koje uređuju navedenu oblast na nivou zajednice.

Očekuje se da će primena novog zakona imati za posledicu pojednostavljenje postupaka javnih nabavki i smanjenje administrativnih i birokratskih opterećenja.

To će neposredno uticati na efikasniji rad i značajno smanjenje troškova, kako na strani naručilaca tako i ponuđača, odnosno privrednih subjekata koji podnose ponude i zainteresovani su za rad s javnim sektorom (državnim organima, pokrajinskim i organima  lokalne samouprave, javnim preduzećima i sl).

Novim Portalom javnih nabavki će biti značajno unapređena komunikacija u svim fazama postupka javne nabavke. Uvedena je obavezna elektronska komunikacija, što znači da će se kompletna razmena podataka obavljati elektronskim putem, i to preko novog Portala.

Novom platformom su implementirani efikasniji mehanizmi koji će svim privrednim subjektima olakšati pristup željenim informacijama, odnosno postupcima javnih nabavki za koje su zainteresovani.

Svi podaci koji će se nalaziti na Portalu će biti dostupni svima pod jednakim uslovima, i to besplatno, odnosno neće biti potrebno da zainteresovani subjekti plaćaju naknadu za pristup i korišćenje portala.

Takođe, uvodi se i elektronsko otvaranje ponuda, što znači da će za sve, pa i za članove komisije i druge predstavnike naručilaca, do momenta roka za otvaranje ponuda, biti nepoznato ko je od privrednih subjekata podneo ponudu.

Novim softverom će biti isključena svaka mogućnost zloupotrebe, prevashodno zato što će sve ponude koje se budu dostavljale imati najveći stepen enkripcije (šifrovanje), a dekodiranje će vršiti sam sistem, i to tek po isteku roka za podnošenje ponuda.

Sve ukupno, cilj je da se poveća poverenje u sistem javnih nabavki, pojednostavi procedura podnošenja ponuda, a samim tim obezbedi i veće učešće i zainteresovanost privrednih subjekata u postupku javne nabavke, odnosno poveća konkurencija u javnim nabavkama.

Uvedene su, takođe, značajne novine u pogledu vršenja nadzora nad radom naručilaca, odnosno monitoringa postupaka javnih nabavki.

U tom cilju, propisana su šira ovlašćenja dosadašnje Uprave za javne nabavke (od početka primene novog Zakona – Kancelarije za javne nabavke), koja će pored tzv. obavljanja nadzora u pojedinačnim slučajevima vršenog po prijavama ovlašćenih subjekata, ubuduće vršiti i sistemski monitoring na osnovu donetog godišnjeg plana monitoringa.

Kancelarija za javne nabavke će imati mogućnost da, na osnovu prikupljenih podataka, utvrdi u kojim oblastima i kod kojih naručilaca je potrebno vršiti ovu vrstu monitoringa u cilju sprečavanja i otkrivanja svih nepravilnosti u sprovođenju postupaka javnih nabavki.

Rezultati monitoringa će biti dostupni javnosti putem odgovarajućih sredstava informisanja. Kancelarija za javne nabavke će na osnovu svojih ovlašćenja takođe vršiti i edukaciju svih aktera u sistemu javnih nabavki, obezbediti preduslove da sve relevantne informacije budu javno dostupne, pre svega na Portalu javnih nabavki.

Takođe će biti zadužena za pripremu modela svih akata i dokumentacije koja će biti neophodna naručiocima u radu.

Da bi se određenim sektorima olakšalo poslovanje i vršenje delatnosti koje im je namenio osnivač, uvedeni su posebni režimi nabavki tzv. društvenih i drugih posebnih usluga. Prevashodno se misli na oblast zdravstvenih i usluga socijalne zaštite, kao i usluga u oblasti kulture, verske usluge, usluge sindikata, udruženja mladih i sl.

Pojednostavljena procedura dodele ugovora u navedenim društvenim uslugama se uglavnom odnosi na kraće rokove za podnošenje ponuda, a u slučaju da procenjena vrednost nabavke bude manja od vrednosti pragova definisanih novim zakonom, naručioci će biti oslobođeni njegove primene.

Sudovi za prekršaje će biti nadležni za procesuiranje prekršaja propisanih novim zakonskim aktom umesto dosadašnje nadležnosti Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki.

Dok će ministarstvo nadležno za poslove finansija (budžetska inspekcija) biti nadležno za kontrolu realizacije zaključenih ugovora o javnim nabavkama.

Potrebna nam je sinergija

 

S kolegom Milošem Jovićem koautor ste knjige koja sadrži 850 stranica. Možete li sažeto, u šali rečeno, na dvije stranice, obrazložiti novi ZJN? 

• Mislio sam da odgovori treba da budu u dva pasusa, ali neće mi biti teško da za neki naredni broj pripremim i nekoliko strana kojima bih bliže predstavio ovu knjigu, za koju spremamo dodatak u vidu praktikuma, pa će broj strana biti dosta veći.

Ova knjiga je jedinstvena po tome što ne predstavlja klasičan komentar zakona. Ide korak dalje u opisu, definisanju i analizi normi, uz neophodna poređenja i primere.

Moram da zahvalim koronavirusu, jer da njega nije bilo, verovatno ne bismo uspeli da završimo knjigu na vreme.

Šta biste istakli kao koristan komentar za sve one ponuđače koji se javljaju izvan granica Srbije?  

• Intencija novog ZJN jeste baš da unapredi konkurenciju nizom normi koje bi tome trebalo da idu u prilog. Činjenica je da konkurencija nije na željenom nivou, kao ni odziv ponuđača iz Bosne i Hercegovine.

Ipak, bio sam uključen u nekoliko projekata i verujem da će naredni period doneti rast saradnje. Savet svakako leži u unapređenju saradnje. Zato sam i ja svojim saradnicima, uz svoj tim, preporučio stručnjake povezane s Vašom kućom.

Jako je važno konstantno unapređivati kontakte i saradnju jer sinergija uvek donosi dodatu vrednost.

Zanimljivo je da novi Zakon propisuje nova izuzeća od primjene ZJN. Nije li to polje ionako podložno zloupotrebi. Barem gledajući kroz „neophodne“ postupke nabavki osvijetljenih u prvim danima pandemije u BiH? 

• Mislim da modeli zakona koji definišu javne nabavke u regionu pružaju mnogo više načina za zloupotrebe od korišćenja izuzetaka. Ovde, ipak, treba biti oprezan s definisanjem sektorskih naručilaca. Jer direktive posebno definišu dodatne izuzetke za njih.

Ali, naročito i izvršenje ugovora, posebno u delu izmena i mogućnosti za 50% izmene ugovora, koji u kombinaciji s mogućnostima koje pruža institut okvirnog sporazuma može da bude predmet analize forenzičkog pristupa javnim nabavkama.

Zamolit ću Vas i da se, kao ekspert za javne nabavke i menadžment, osvrnete na službenike ugovornih organa, ali i ponuđače koji. Oni također, kao učesnici u postupcima javnih nabavki moraju vladati zakonskim odredbama.

Ukupno 247 članova sasvim sigurno intenzivno se proučava u Srbiji posljednjih mjeseci? 

• Konstantna edukacija je preduslov za rezultate u ovoj oblasti. Tek kada, kako kažete, konstantno proučite novo zakonsko rešenje – shvatite da je to tek otvorilo niz pitanja.

Ako tome dodamo često kontradiktorna tumačenja i praksu evidentna je kompleksnost pozicije učesnika u sistemu javnih nabavki.

Čak i kada apsolutno ovladaju tekstom Zakona o javnim nabavkama.

 Kada je riječ o pravoj zaštiti, o kojim najznačajnijim novitetima se može govoriti?

• Pravna zaštita je novim Zakonom uređena slično prethodnom, uz nekoliko izmena. One se odnose na mogućnost elektronskog podnošenja zahteva za zaštitu prava.

Mogućnosti podnošenja zahteva za zaštitu prava na osnovanost primene izuzetaka od primene Zakona. Suspenzivno dejstvo zahteva za zaštitu prava. Mogućnost odbacivanja bez poziva na uređivanje neurednog zahteva za zaštitu prava, kao i redefinisanje taksi i rokova.

Srbija je, čini mi se, nekoliko koraka ispred BiH kada je u pitanju tendencija razvoja svijesti o zelenim nabavkama. Dok BiH, s druge strane, dosta dobro stoji s razvojem elektronskih javnih nabavki.

Hrvatska je mnogo više zakoračila u evropske direktive…

Generalno, kako posmatrate javne nabavke u regionu. Ko u čemu prednjači, ko je pri dnu ljestvice? 

• Baš kao što ste rekli, države su nejednako zakoračile u određene segmente primene onoga što definišu direktive EU, pa se ne bih usudio da vršim gradaciju na taj način, jer istorijat javnih nabavki na našim prostorima seže decenijama pre UN-a i EU direktiva.

Kada govorimo o počecima javnih nabavki na ovim prostorima, moramo da imamo u vidu jedan važan dokument: “Zakon o državnom računovodstvu” iz marta 1910. godine, s izmenama i dopunama koje su se primenjivale u zajedničkoj državi, koji praktično opisuje sve elemente koje danas definiše zakonodavni okvir o javnim nabavkama.

O tome sam pisao u knjizi „Menadžment javnih nabavki“ i „Forenzika javnih nabavki“. Ovo naglašavam zbog duge tradicije i velikog kapaciteta naših kolega iz Regiona u upravljanju javnim nabavkama. Također i u izgradnji svesti o tome da: Zajedno možemo biti primer u elementima koje evropsko zakonodavstvo ne prepoznaje, a ne zabranjuje.

Jeste li zadovoljni saradnjom i razmjenama iskustava s kolegama iz regiona?

• Moram da kažem da sam jako nezadovoljan nivoom regionalne saradnje. Ekspertski nivo sarađuje sporadično. Ali neophodno je unaprediti saradnju u svim sferama.

Ponuđačima će odgovarati veće tržište, a profesionalcima u javnim nabavkama veći krug kolega za saradnju. Zajednički skupovi bi bili veći i bogatiji u svakom pogledu.

Ljudi u Srbiji bi se radovali skupu na Jahorini, Tesliću, u Sarajevu… Verujem da bi i kolege iz BiH rado radile s kolegama na skupovima na Kopaoniku, Zlatiboru, Vrnjačkoj Banji, Beogradu…

Jedan ste od osnivača i predsjednik „Komore javnih nabavki Srbije“ osnovane 2019. godine. Jeste li zadovoljni slijedom aktivnosti i rezultata, kako biste opisali misiju Komore?

• Biću zadovoljan kada formiramo Regionalnu komoru javnih nabavki. Kada mi, profesionalci u ovoj oblasti, zajedničkim snagama počnemo da utičemo na poslovno okruženje. Jer dva plus dva su pet – kada se zajedno radi!

A Komora javnih nabavki Srbije je za dve godine uspela da postane najveće strukovno udruženje, promoviše niz ljudi i projekata, a u prethodnom periodu utiče i na olakšanje rada u delu registracija ponuđača i efikasnosti sprovođenja javnih nabavki.

Tek smo počeli – nadam se da ćemo uskoro pričati o zajedničkom radu s kolegama iz Bosne i Hercegovine u ovoj oblasti.

U bojazni od viška pitanja, ali sasvim namjerno, za kraj sam ostavila još jedno pitanje. Teško skoro koliko i 850 stranica Vaše posljednje knjige.

U ovih prvih 40 godina života impozantna je Vaša biografija. Izdvojite najznačajnije crtice koje znače trud i rad i kojima doprinosite jačanju  društvene zajednice .

• Ovo pitanje zvuči kao uvod u neku malu retrospektivu. Ali verujem da imam energije da tu crtu podvučem tek za (još) 40 godina.

Do tada verujem da ću nastaviti da spajam ljude kroz ovaj naš zanat zvani javne nabavke.  Sam po sebi on je spoj prava, ekonomije i tehnike, a ja ću reći i logike. Jedno bez drugoga ne ide.

Kako je kompleksnost delatnosti spojila toliko zanimanja, neka misija nas, učesnika u sistemu javnih nabavki, bude da spajamo ljude.

Zakoni će se uskladiti s direktivama, po svemu postati slični. Hajde da obogatimo naš rad i život spajanjem i zajedničkim projektima i uspesima.

Ako me „posle podvlačenja crte“ budu spominjali po tome, kao danas po javnim nabavkama, moći ću da kažem da sam uspeo.