Josip Jakovac o Nacrtu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavama

Stručnjaci iz nekoliko različitih oblasti već duže vrijeme temeljito rade na izradi Nacrta zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavama. Prvi, konstituirajući sastanak sazvan je u Sarajevu 24. studenog 2017. godine u Službi za zajedničke poslove institucija BiH. Tada je usvojen Poslovnik o radu i utvrđena dinamika rada. Drugi sastanak održan je na Jahorini 19. i 20. prosinca 2017. godine, a okarakteriziran je kao intenzivno-radni.

Razgovarala: Azra Islamagić-Mulahmetović

Treći sastanak u periodu od 23. do 25. siječnja održan je u Konjicu, na kojem se govorilo o prijedlozima NVO-a za poboljšanje Nacrta.

O poboljšanju postojećih zakonskih rješenja i njihovom značaju razgovarali smo s Josipom Jakovcem, šefom grupe za normativno-pravne poslove u Agenciji za javne nabave BiH i predsjedavajućim radne grupe Vijeća ministara BiH za izradu Nacrta zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavama.

• Za početak, kažite nam koji je, zapravo, zadatak radne grupe?

– Radna grupa zadužena je za izradu Nacrta ZIDZJN, prema Strategiji razvoja sustava javnih nabavi u BiH 2016-2020, s ciljem postupnog usklađivanja s direktivama EU, i to 2014/24/EU i 2014/25/EU, te poboljšanja postojećih zakonskih rješenja i uklanjanja tehničkih nedostataka važećeg zakona. Ovdje isto tako treba spomenuti usklađivanje s Direktivom o pravnoj zaštiti 2007/66 EC.

• Tko su članovi radne grupe, možete li nam reći nešto više o njenom radu?

– Ovdje vam dugujem jedno pojašnjenje. Inicijalno je radna grupa, prema Nacrtu odluke o njenom osnivanju trebala biti sačinjena od predstavnika AJN, URŽ-a i DEI-a. Međutim, Vijeće ministara BiH je smatralo da radnu grupu treba proširiti. Tako su uključeni predstavnici određenih institucija BiH. Riječ je o stručnjacima iz oblasti javne nabave koji daju svoj doprinos kvaliteti teksta Nacrta ZIDZJN.

Radnu grupu, pored spomenutih predstavnika AJN-a, URŽ-a i DEI-ja, čine predstavnici Ministarstva financija i trezora, Ministarstva obrane, Ministarstva sigurnosti, Ministarstva pravde, Ministarstva civilnih poslova, Ministarstva ljudskih prava i izbjeglica, Agencije za identifikaciona dokumenta i Agencije za statistiku te Službe za zajedničke poslove institucija BiH. Nadam se da nekoga nisam izostavio.

Dakle, radna grupa ima 19 članova i prilično je velika, nije jednostavan zadatak organizirati i uskladiti njen rad. Dodatni problem je što AJN i URŽ, koji su nositelji ovoga zadatka, u proračunu nemaju sredstva za organizaciju sastanaka. Održavanje sastanka na Jahorini je osigurala Njemačka organizacija za tehničku suradnju (GIZ). Za treći sastanak učinile su to Transparency International BiH i Antikorupcijska mreža Account.

 

Izazovi i ograničenja

 

• Koji su to ključni razlozi zbog kojih BiH treba Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavama (ZIDZJN)?

– BiH je s Europskom unijom 2008. godine sklopila Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP). Time se obavezala preuzeti pravnu stečevinu EU, uključujući i legislativu koja se odnosi na javne nabave. Dakle, postoji međunarodni ugovor na temelju kojeg BiH mora transponirati propise EU o javnim nabavama u svoje zakonodavstvo.

Nadalje, Strategijom razvoja sustava javnih nabava BiH 2016-2020. godine, a to je strateški dokument koji je usvojilo Vijeće ministara BiH, predviđeno je usvajanje ZIDZJN i kao nositelji tog posla Strategijom su predviđeni AJN i URŽ.

• BiH je, nakon 2004., donijela novi Zakon o javnim nabavama 2014. godine. Koje su od tada promjene nastupile u legislativi EU o javnim nabavama i možete li ih ukratko opisati?

– EU je 2014. godine donijela Direktivu o dodjeli ugovora o koncesiji 2014/23 EU, Direktivu o nabavi za javni sektor 2014/24 EU i Direktivu o nabavi za komunalni sektor 2014/25 EU. (Zbog ustavnopravnog uređenja BiH, koncesije su u nadležnosti entiteta i županija i stoga Direktiva o dodjeli ugovora o koncesiji 2014/23 EU nije predmet naše transpozicije. Međutim, direktive za javni i komunalni sektor jesu.)

Zemlje EU su bile dužne u roku od dvije godine donijeti nove zakone o javnim nabavama koji su usklađeni sa spomenutim direktivama. Nove direktive donose ponešto fleksibilniji režim javnih nabava u EU. Glavni cilj je povećanje međutrgovinske razmjene između zemalja EU, pojednostavljenje pravila, veća fleksibilnost i pravna sigurnost. Također, cilj je i smanjenje administrativnog opterećenja i poboljšanje komunikacije između ugovornih tijela i ponuđača u postupcima javnih nabava.

• Koji su izazovi i ograničenja u radu grupe za izradu Nacrta ZIDZJN?

– Drago mi je da ste postavili to pitanje. Prvo ograničenje je to da broj odredbi koje se mijenjaju i dopunjuju ne smije prelaziti 50% ukupnog broja odredbi važećeg zakona. Dakle radna grupa morati napraviti kompromis i konsenzus koje tehničke greške u Zakonu ispraviti, koja postojeća rješenja poboljšati te koje odredbe direktiva EU o javnim nabavama iz 2014. godine prenijeti u zakonodavstvo BiH, to jest ZIDZJN.

Nacrtom ZIDZJN nije moguće ispraviti sve tehničke greške, poboljšati sva postojeća rješenja i kompletno transponirati direktive EU. Morali smo postaviti prioritete. Nadalje, direktive EU iz 2014. godine donose izvjesnu liberalizaciju propisa o javnoj nabavi, ali s obzirom na stanje javnih nabava u BiH, naša procjena je da je za neka liberalnija rješenja prerano i da bi mogla izazvati komplikacije u sustavu javnih nabava.

Naprimjer, mogućnost uvođenja trećih strana u ugovor nakon zaključenja ugovora o javnoj nabavi, što je predviđeno člankom 72. Direktive 2014/24 EU, u sada ne bi bilo dobro u BiH. Smatram da bi to otvorilo mogućnost zloupotreba i zato je zasad bolje zadržati restriktivniji pristup ovom pitanju.

Također, ekonomski najpovoljnija ponuda, kao jedini kriterij za dodjelu ugovora, ne odgovara sadašnjem stanju stvari u BiH. Nemaju sva ugovorna tijela u BiH stručne osobe za sve predmete nabave koje bi mogle razraditi ovakav kriterij u tenderskoj dokumentaciji.

 

Ozbiljan korak

 

• Možete li nam reći nešto o rješenjima koja će biti obuhvaćena Nacrtom ZIDZJN?

– O samim odredbama, kako one glase, nažalost ne mogu, jer bi to predstavljalo prejudiciranje. Rad radne grupe još nije završen i moguće je da dođe do izmjena u dosad urađenim prijedlozima. Ali, o pravcu rada i nekim okvirnim rješenjima mogu. Generalna značajka budućeg nacrta ZIDZJN bit će potpuna transparentnost javnih nabava u BiH i objavljivanja svih relevantnih informacija na jednom mjestu – Portalu javnih nabava.

Spomenimo i tržišne konzultacije ugovornih tijela s ponuđačima prije samog postupka nabave, obaveznu podjelu na lotove, što omogućuje veći pristup javnim nabavama za mala i srednja poduzeća. Istraživanje tržišta je veoma slaba točka u ciklusu javnih nabava u BiH.

• Hoće li, prema Vašim predviđanjima, ZIDZJN poboljšati stanje u javnim nabavama u BiH?

– Možda je prerano govoriti, ali bih se ipak usudio reći da će Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavama poboljšati sustav javnih nabava u BiH. Međutim, neophodno je paralelno jačati institucije i obrazovati kadrove. Zakon je jak onoliko koliko su jake institucije koje su zadužene za njegovu implementaciju. Pod tim prvenstveno mislim da se AJN BiH, koja ima 11 nadležnosti i manjak kadra i financijskih sredstava, mora omogućiti upošljavanje novih službenika te povećanje proračuna.

Također, koliko mi je poznato, URŽ u svom radu ne koristi nikakav elektronski protokol. To ima za posljedicu gubitak vremena u rješavanju žalbenih predmeta. U javnim nabavama je, možda više nego u drugim oblastima, vrijeme novac. Na koncu, neophodna je edukacija iz oblasti javnih nabava za kadrove koji rade u institucijama za provođenje zakona, kao što su sudovi, tužiteljstva i nadležne agencije.

Dakle, paralelan i sinkroniziran rad i trud na ova tri polja: Zakon – jačanje institucija – obrazovanje kadrova je ozbiljan korak ka poboljšanju sustava javnih nabava u BiH.

 

Nevladin sektor

 

• Spomenuli ste i suradnju s nevladinim sektorom u BiH. O kojim nevladinim organizacijama je riječ?

– Nevladin sektor smatramo partnerom koji može ponuditi niz kvalitetnih i konstruktivnih rješenja i možda drugačiju perspektivu u probleme. Drugi dan sastanka na Jahorini predstavnici radne grupe su imali sastanak s predstavnicima nevladinog sektora u BiH. Riječ je o Transparency Internationalu BiH, Antikorupcijskoj mreži Account, Fondu Otvoreno društvo BiH i UG Tender. Tom prilikom članovima radne grupe prezentirali su svoje prijedloge za ZIDZJN.

Dakle, predstavnici NVO imaju svoje prijedloge i radna grupa ih je naravno uzela u razmatranje. Ističem da tu ima dosta konstruktivnih rješenja. Predstavnici NVO su sudjelovali u radu radne grupe, a na trećem sastanku su razmatrani njihovi prijedlozi. Također razmatrani su i prijedlozi koji su od različitih institucija i organizacija dostavljeni radnoj grupi putem AJN.