Ekonomski najpovoljnija ponuda

Kriteriji za dodjelu ugovora temelj su na kojem ugovorni organ bira najbolju ponudu – ponudu koja najbolje zadovoljava postavljene zahtjeve. Kriterije za dodjelu ugovora ugovorni organ mora postaviti unaprijed u tenderskoj dokumentaciji i oni ne smiju ograničavati pošteno javno nadmetanje.

Piše: Amela Karić

(Časopis “Javne nabavke”, aug.2018.)

Dugo se smatralo da je osnovni cilj javnih nabavki da se nabavi proizvod u vidu roba, usluga ili radova po najnižoj mogućoj cijeni. S vremenom je ova ideja evaluirala, tako da su ugovorni organi i ponuđači shvatili da cijena nije i ne može biti jedini kriterij. Tržište bi moglo biti preplavljeno nekvalitetnom robom koja je ispunila minimalne zahtjeve iz tenderske dokumentacije, a koji vrlo često nisu najbolje kreirani. Naredni korak u razvoju bilo je kreiranje kriterija ekonomski najpovoljnije ponude.

Kriterij najniže cijene je značio izbor onog ponuđača koji ponudi najnižu cijenu ponude koja zadovolji minimalne tehničke kriterije, dok se kriterijem ekonomski najpovoljnija ponuda uvodi ideja da nabavna cijena ne mora obavezno biti najznačajnija te ideja da se ponuđači nagrađuju za bolji ponuđeni kvalitet robe, usluga ili radova.

Najčešće upotrebljavani kriterij za dodjelu ugovora dugo je bila samo najniža cijena tehnički prihvatljive ponude. Takva situacija je i kod nas, u Bosni i Hercegovini.

Ukupan broj dodijeljenih ugovora u pоstupcimа јаvnih nаbаvki u 2016. godini u BiH, prema kriterijima za dodjelu ugovora i predmetu nabavke, dat je na donjem grafikonu.

Ukupna vrijednost dodijeljenih ugovora u postupcima javnih nabavki u 2016. godini u BiH, prema kriterijima za dodjelu ugovora i predmetu nabavke, data je na donjem grafikonu:

U skladu s navedenim, ugovorni organ u mnogo većoj mjeri primjenjuje kriterij najniža cijena, iako primjenom kriterija ekonomski najpovoljnija ponuda može imati dosta isplativije nabavke, odnosno za uloženi novac dobiti više.

Ovakav pristup se u praksi nije pokazao kao dovoljno dobar. Nekvalitetna roba s nižom cijenom nije konačni cilj javnih nabavki.

 

Ekonomski najpovoljnija ponuda

U skladu s promjenama u praksi i razvojem trenda upotrebe ekonomski najpovoljnije ponude kao primarnog kriterija za dodjelu ugovora, u direktivama Evropske unije iz 2014. godine je napravljena izmjena prema kojoj postoji samo kriterij ekonomski najpovoljnija ponuda. Kriterij za dodjelu ugovora u vidu najniže cijene je i dalje moguće upotrebljavati u javnim nabavkama, ali on predstavlja samo jednu varijaciju kriterija ekonomski najpovoljnije ponude. Navedeno se odnosi na Evropsku uniju, međutim, u dogledno vrijeme očekuje se da će i u Bosni i Hercegovini jedini kriterij biti ekonomski najpovoljnija ponuda, a sve u skladu s direktivama EU.

Kriterij ekonomski najpovoljnija ponuda je u SAD-u poznat pod pojmovima „Best Value for Money“ (najbolja vrijednost za novac), u Evropi kao MEAT – Most Economic Advantageous Tenders (ekonomski najpovoljnija ponuda), ali je, bez obzira na naziv, smisao isti. Ocjenjuju se cijena i kriterij u vezi s predmetom i svrhom nabavke koji je najčešće kvalitet, tehničke karakteristike, estetske i funkcionalne karakteristike, zaštita okoliša (zelene nabavke), postprodajna podrška, datum isporuke i drugi.

Kriterij ekonomski najpovoljnije ponude se sastoji od tri različite kategorije: cijene, troška i najboljeg omjera najbolje cijene i kvaliteta (NOCK), kako je prikazano na slici.

Novi pristup određivanju kriterija za dodjelu ugovora, odnosno kriterij ekonomski najpovoljnije ponude je donio brojne prednosti u odnosu na tradicionalne javne nabavke, a najznačajnija je povećanje kvaliteta proizvoda. Prilikom formiranja kriterija za dodjelu ugovora i dodjeljivanja određenih bodova za kvalitet i cijenu, ugovorni organi imaju slobodu stavljanja fokusa na kvalitet ili cijenu proizvoda, međutim, potrebno je da se u tenderskoj dokumentaciji precizno definišu kriteriji i način računanja za svaki faktor.

Prednosti kriterija ekonomski najpovoljnije ponude:

1. daje mogućnost naručiocu da uzme u obzir kvalitativne aspekte. Ovaj kriterij se najčešće koristi kad za naručioca kvalitet ima dodatnu važnost.
2. daje mogućnost naručiocu da uzme u obzir inovaciju ili inovativna rješenja. To je posebno važno za mala i srednja preduzeća koja su izvor inovacija i važnih istraživačkih i razvojnih aktivnosti. Naručilac može razmotriti troškove životnog ciklusa, a ne samo direktne troškove nabavke (ili početne nabavne cijene).

Ovaj kriterij tipično se koristi za složenije ugovore, gdje su dostupni različiti proizvodi ili rješenja, te stoga ne bi bilo primjereno procjenjivati ponude samo na temelju cijene.

• Roba – za ugovore o javnoj nabavci robe koji uključuju značajnu i specijaliziranu ugradnju proizvoda i/ili održavanje i/ili obuku korisnika uobičajeno je temeljiti odabir na ovom kriteriju. Štoviše, kod ove vrste ugovora uobičajeno je da je kvalitet tih usluga od posebne važnosti.
• Radovi – za ugovore o javnoj nabavci radova koji uključuju i projektovanje.
• Usluge – pri nabavci savjetodavnih ili, općenito, intelektualnih usluga kvalitet je vrlo važan. Iskustvo pokazuje da se pri nabavci ovakve vrste usluga najbolja vrijednost za novac postiže primjenom kriterija ekonomski najpovoljnija ponuda.

Bez obzira na to koji se kriteriji koriste, oni moraju biti precizirani u tenderskoj dokumentaciji, moraju biti transparentni i jasni ugovornom organu i svim ponuđačima. Ono što je važno jeste da naručilac, prilikom utvrđivanja kriterija koje će koristiti za odabir ekonomski najpovoljnije ponude, ima na umu da mu je cilj odabrati „najbolju“ ponudu sposobnog ponuđača, a ne „najsposobnijeg“ ponuđača.

Kako bi bila zajamčena objektivnost kriterija koji se primjenjuju te kako bi se spriječila neograničena sloboda izbora naručioca, kriteriji moraju biti oblikovani na precizan i što mjerljiviji način, tj. na način koji omogućava da ponuđači pripremaju ponude uzimajući u obzir način na koji će se obavljati ocjena/evaluacija ponuda. Što su kriteriji objektivniji, precizniji i mjerljiviji, to je teže prikriti diskriminatorne i proizvoljne odluke. Praktično, kriteriji koje naručilac može primijeniti pri odabiru ekonomski najpovoljnije ponude određuju se tako da zadovoljavaju postavljene specifikacije.

Modeli ocjene ponuda za kriterij ekonomski najpovoljnija ponuda

 

Postoje dva moguća modela za ocjenjivanje ponuda kada se koristi kriterij ekonomski najpovoljnija ponuda:

• apsolutni model
• relativni model

Apsolutni model ocjene ponuda

Glavna osobina apsolutnih modela ocjene ponuda je da ocjena pojedine ponude ne zavisi od ostalih ponuda dostavljenih u postupku javne nabavke. Naručilac za svaki od kriterija odabira utvrđuje određeni novčani iznos. Necjenovnim kriterijima odabira ne pridaje se relativni značaj u postotcima, već se svakom kriteriju pridaje određena novčana vrijednost. Slijedom navedenoga, ovaj model ocjene obično se provodi u tri koraka:

Prvi korak:    Svakoj ponudi dodjeljuje se određeni broj bodova, ovisno o ocjeni necjenovnih   kriterija.

Drugi korak:    Bodovi dodijeljeni u prvom koraku pretvaraju se u novčane iznose koji se dodaju na ponuđenu cijenu ili oduzimaju od nje. Na ovaj način naručilac utvrđuje „kvalitativno usklađenu“ cijenu ponude.

Treći korak:  Ponude se upoređuju jedna s drugom. ENP je ponuda s najnižom „kvalitativno usklađenom“ cijenom.

 

Relativni model ocjene ponuda

 

Glavna osobina relativnog modela je da ocjena pojedine ponude zavisi od ostalih ponuda dostavljenih u postupku javne nabavke. Kod ovog modela ocjena pojedine ponude ne zavisi isključivo od „kvaliteta“ same ponude, nego i od sadržaja ponuda drugih ponuđača. Kod ovog modela uobičajeno je da naručilac odredi relativni značaj pojedinog kriterija za odabir u postotku, nakon čega se relativni značaj pojedinog kriterija pretvara u maksimalan broj bodova.

Kod ovog modela postoji mogućnost da se kriterij cijene i necjenovni kriteriji ocjenjuju prema različitim mjerilima. U takvim slučajevima, u pravilu, broj bodova koji pojedina ponuda dobije za ponuđenu cijenu zavisi od najniže i/ili najviše cijene ponuda ostalih ponuđača u postupku, zavisno od formule koju naručilac primjenjuje. S druge strane, broj bodova koje će ponude dobiti za necjenovne kriterije zavisi od postavljenih zahtjeva za pojedini kriterij i skali bodova koje je naručilac odredio za njihovo ispunjavanje. Dakle, ovise isključivo o kvalitetu same ponude (različita mjerila opisana kod primjera relativnog modela ocjene ponuda).

Iako se i kod ovog modela metodologija ocjena ponuda javno objavljuje, kao i kod apsolutnog modela, on nije toliko transparentan za ponuđače zato što im ne omogućava ni teoretsku procjenu uspješnosti vlastite ponude, jer ta uspješnost zavisi od parametara u ponudama drugih ponuđača u postupku, koje mu nisu poznate pri podnošenju ponude.

 

Neželjena svojstva relativnog modela ocjene ponuda:

 

• Paradoks rangiranja, iako nije prečest u praksi, može stvoriti neželjenu situaciju i narušiti poslovne odnose naručioca i ponuđača. (Drugorangirana ponuda nakon odbijanja prvorangirane nije postala prvorangirana. Prvorangiranom ponudom postala je prije trećerangirana ponuda.)
• Diskriminacija na temelju cijene, odnosno različito indirektno novčano vrednovanje bodova može pobuditi sumnju kod ponuđača u poštene namjere naručioca. (Cijena jednog boda nema jedinstvenu novčanu vrijednost. Novčano vrednovanje boda mijenja se s promjenom vrijednosti najniže cijene ponuda (koju nije moguće znati unaprijed). Postavljeni model ponuđačima stvara nepovjerenje u pravednost vrednovanja ponuda primjenjivanog od naručioca.)
• Problem neograničeno visoke cijene, iako u praksi malo blaži, jer naručilac nije obavezan sklopiti ugovor ako je ponuđena cijena iznad procijenjene vrijednosti nabavke, također može pobuditi sumnju u dobru namjeru naručioca, tj. u ekonomičnost potrošnje javnih sredstava tog naručioca. (Može se dogoditi kada naručilac kriteriju kvaliteta pridruži visoku relativnu važnost, jer smatra da je kvalitet iznimno bitan za izvršenje ugovora. U praksi se često takva situacija javlja kod nabavke intelektualnih usluga, kada se vrednuje specifično iskustvo osobe nominirane za izvršenje ugovora.)

Koje god kriterije naručilac odabere, oni moraju imati za cilj prepoznavanje ekonomski najpovoljnije ponude, odnosno ponude koja nudi najbolju vrijednost za novac, i ne može imati za cilj neke druge namjene. Ova činjenica uvijek se iznova naglašava i u presudama Evropskoga suda.

Zaključak

Praksa u Bosni i Hercegovini bitno se razlikuje od prakse u ostalim zemljama Evropske unije (i šire), jer se više od 90% sredstava koja se kod nas troše u javnoj nabavci troši po kriteriju najniže cijene. Jedan od razloga za to je i nedovoljno poznavanje prednosti upotrebe kriterija ekonomski najpovoljnije ponude i načina na koji se on oblikuje.

Osnovna stvar je znati kako postaviti dobar model za kriterij ekonomski najpovoljnije ponude. Ukoliko se u postupcima nabavki koristi više kriterija, stavlja se veliki pritisak na ovlaštene predstavnike u javnoj nabavci tih naručilaca. Postavljanje modela za odabir ekonomski najpovoljnije ponude iziskuje dodatna znanja. Ukoliko model nije dobro postavljen, stvara se rizik za naručioca.

Javni naručioci trebali bi biti educirani za postavljanje modela za odabir ekonomski najpovoljnije ponude, jer će obavezna primjena samo kriterija ekonomski najpovoljnije ponude u dogledno vrijeme morati stupiti na snagu i u Bosni i Hercegovini, a sve u skladu sa direktivama EU, kojima se moramo prilagođavati zbog članstva, odnosno ulaska Bosne i Hercegovine u Uniju.

VEZANI ČLANCI Istraživanje tržišta u javnim nabavkama, značaj i rezultati