Praćenje postupaka javnih nabavki
Praćenje postupaka javnih nabavki: Predmet, definicija i nadležnosti
Piše: Admir Ćebić
(časopis “Javne nabavke”, feb.2018.)
Uspostava sistema za praćenje ugovornih organa u vezi s primjenom Zakona o javnim nabavkama (Zakon) predstavlja jednu od nadležnosti Agencije za javne nabavke (Agencija). Na toj osnovi sačinjen je Pravilnik o praćenju postupaka javnih nabavki („Službeni list BiH‟, broj 72/16) kojim je definiran sistem praćenja primjene ZJN i podzakonskih akata u BiH. Praćenje postupka javne nabavke u smislu ovog Pravilnika je ispitivanje usklađenosti pojedinačnih postupaka javne nabavke koje provode ugovorni organi u BiH sa Zakonom i podzakonskim aktima.
Postupak praćenja
Kada utvrdi nepravilnost u konkretnom postupku javne nabavke, u praksi to znači da se Agencija obraća ugovornom organu dopisom u kojem će ukazati na uočene nepravilnosti. Naložit će da se iste otklone, ako je iste moguće otkloniti u Zakonom utvrđenom roku. Ukoliko nije moguće ispraviti nepravilnost u zakonskom roku, tada se preporuka odnosi na sve buduće postupke javnih nabavki. Izuzetno, preporuka za otklanjanje nepravilnosti može podrazumijevati i poništenje postupka u kojem je utvrđena nepravilnost koju nije moguće ukloniti u zakonom određenom roku, ako se radi o nepravilnosti koja onemogućava pravično i zakonito okončanje konkretnog postupka.
Ugovorni organ je dužan postupiti po dopisu Agencije, otkloniti nepravilnosti ukoliko je iste moguće otkloniti u Zakonom utvrđenom roku. Dužan je o tome obavijestiti Agenciju najkasnije u roku od sedam dana od dana otklanjanja uočenih nepravilnosti. Ako ugovorni organ ne postupi po dopisu Agencije, dužan je u roku od sedam dana od prijema tog dopisa obavijestiti Agenciju o razlozima zbog kojih nije otklonio uočene nedostatke. U slučaju da se prijem dopisa za ispravku nepravilnosti vremenski podudara s periodom suspenzije postupka zbog žalbenog postupka iz čl. 94. do 114. Zakona, ugovorni organ ne postupa po dopisu Agencije, ali je dužan istu izvijestiti o tome.
Agencija u dopisu ugovornom organu ukazuje da će, u slučaju da u ostavljenom roku ne otkloni uočenu nepravilnost, osim u opravdanim slučajevima zbog kojih nije bilo moguće ukloniti nepravilnost, informacije o navedenome biti prikazane u redovnom godišnjem izvještaju o praćenju postupaka javnih nabavki za prethodnu godinu. Agencija podnosi prekršajnu prijavu kod nadležnog suda za prekršaje u skladu s članom 116. stav (1) Zakona.
Izvori praćenja
Za vršenje monitoringa postupaka javnih nabavki AJN koristi sljedeće izvore podataka:
a.) obavještenja o nabavci
b.) obavještenja o dodjeli ugovora
c.) obavještenja o poništenju postupka javne nabavke
d.) obavještenja o dodjeli ugovora putem pregovaračkog postupka bez objave obavještenja
e.) dobrovoljna ex ante obavještenja o transparentnosti
f.) izvještaje o postupku javne nabavke kod postupaka male vrijednosti
g.) planove nabavki, a po zahtjevu ponuđača, ugovornih organa i drugih zainteresiranih strana (nevladinih organizacija, medija i sl.)
h.) osnovne elemente ugovora i izmjena ugovora koji se objavljuju na internetskim stranicama ugovornih organa, a po zahtjevu ponuđača, ugovornih organa i drugih zainteresiranih strana
i.) zahtjeve ugovornih organa i ponuđača upućene Agenciji sa zahtjevom za provođenje praćenja
j.) zahtjeve drugih nadležnih institucija (inspekcija, policijskih organa, sudova, tužilaštava i dr.)
k.) izvještaje nadležnih ureda za reviziju, u dijelu izvještaja koji se odnose na javne nabavke, u edukativne svrhe sprečavanja najčešćih grešaka u istim.
Izvori praćenja ne mogu biti tenderske dokumentacije koje sačinjavaju ugovorni organi, a na koje zainteresirani ponuđači imaju pravo žalbe u skladu s članom 101. stav (1) tačka b) Zakona.
Zahtjev za praćenje
Postupak praćenja po službenoj dužnosti Agencija provodi na osnovu izvora navedenih u tačkama od a) do e). Postupak praćenja po zahtjevima ponuđača, ugovornih organa i drugih zainteresiranih strana Agencija provodi na osnovu izvora iz tačaka od f) do i). Ponuđači, ugovorni organi i druge zainteresirane strane mogu se obratiti Agenciji i sa zahtjevom za praćenje na osnovu izvora iz tačaka od a) do e).
Zahtjev za praćenje mora sadržavati:
a.) naziv ugovornog organa koji je navodno počinio povredu Zakona i podzakonskih akata,
b.) naziv i adresu podnosioca zahtjeva,
c.) precizne podatke o izvoru,
d.) opis činjeničnog stanja i
e.) referirajuću odredbu Zakona i podzakonskih akata koja je u postupku javne nabavke prekršena.
Zahtjev za praćenje koji ne bude sadržavao sve navedene podatke se odbacuje kao nepotpun te se anonimni zahtjevi ne razmatraju.
Primjeri nepravilnosti
Primjenom Pravilnika ostvaren je značajan napredak u izgradnji sistema javnih nabavki. Kroz različite vidove praćenja vrlo značajan broj ugovornih organa je u prethodnom periodu upozoren na bitna kršenja Zakona i podzakonskih akata. U većini ovim je slučajeva izbjegnuta mogućnost korištenja pravnih lijekova, a time i eventualnog poništenja kompletnog postupka javne nabavke. Spomenuto, praćenju postupaka javne nabavke daje preventivno-edukativni karakter.
Slijede neki od primjera nepravilnosti koji su uočeni postupkom praćenja postupaka javnih nabavki u prethodnom periodu.
NEPRAVILNOST: Naknadno dostavljanje dokumentacije.
KOMENTAR: Zakon je zasnovan na nekoliko osnovnih principa koji su navedeni u članu 3. i koji se odnose na pravičnu i aktivnu konkurenciju, jednak tretman, nediskriminaciju i transparentnost. Naknadno dostavljanje dokumenata zahtijevanih tenderskom dokumentacijom nije dozvoljeno jer je to suprotno navedenim principima. U protivnom, ponuđači koji su ispoštovali zahtjeve iz tenderske dokumentacije bili bi dovedeni u neravnopravan položaj. Također, postavilo bi se i pitanje svrhe utvrđivanja krajnjeg roka za prijem ponuda.
NEPRAVILNOST: Neopravdano pozivanje na izuzeća od primjene odredbi Zakona.
KOMENTAR: Članom 3. Zakona određeni su osnovni principi sistema javnih nabavki tako da je ugovorni organ dužan postupati transparentno, u postupku javne nabavke prema kandidatima/ponuđačima ponašati se jednako i nediskriminirajuće, uz osiguranje pravične i aktivne konkurencije, s ciljem najefikasnijeg korištenja javnih sredstava u vezi s predmetom nabavke i njegovom svrhom. Također, Zakonom su definirani postupci javne nabavke i uvjeti za njihovu primjenu, gdje konačnu odluku o primjeni određenog postupka donosi ugovorni organ u zavisnosti od ispunjenosti uvjeta definiranih Zakonom.
Općenito, Zakon se mora primjenjivati ako su ispunjeni sljedeći kumulativni uvjeti:
- predmet javne nabavke su robe, usluge ili radovi,
- ugovor dodjeljuje ugovorni organ,
- dolazi do korištenja (trošenja) javnih sredstava i
- nisu ispunjeni uvjeti koji dozvoljavaju da se Zakon ne primjenjuje (izuzeci).
Dakle, Zakon se primjenjuje na ugovore o javnim nabavkama čiji su predmet robe, usluge i radovi i koje dodjeljuju ugovorni organi definirani u članu 4. i 5. Zakona. Naravno, osim izuzeća navedenih u članu 10. i dodatnih izuzeća za sektorske ugovorne organe iz člana 86. Zakona. U skladu s tom odredbom, ugovorni organi koji dodjeljuju javne ugovore za robe, usluge ili radove dužni su slijediti postupke i zahtjeve koje definira Zakon i podzakonski akti.
NEPRAVILNOST: Zaključivanje ugovora, čak iako njegova vrijednost prelazi vrijednosni razred za postupak koji je proveden.
KOMENTAR: Zakon u članu 14. definira vrijednosne razrede i, shodno tome, pravila koja se primjenjuju. Ako vrijednost najpovoljnije ponude prelazi granicu vrijednosnog razreda u odnosu na provedeni postupak, tada se postupak poništava. To u praksi znači da ukoliko je proveden postupak direktnog sporazuma, a cijena najpovoljnije ponude prelazi vrijednost od 6.000,00 KM, tada nisu ispunjeni uvjeti za dodjelu ugovora te se postupak poništava i provodi novi, odgovarajući postupak.
NEPRAVILNOST: Više ugovora s istim predmetom javne nabavke čiji zbir prelazi granicu vrijednosnog razreda u odnosu na provedeni postupak.
KOMENTAR: Ako se nepravilnost može gradirati, tada dijeljenje (cijepanje) nabavke sigurno predstavlja jednu od najvećih nepravilnosti. Zakon eksplicitno zabranjuje praksu dijeljenja predmeta nabavke s namjerom izbjegavanja postupaka javnih nabavki. Sve dok dijeljenje predmeta nabavke ne utječe na odabir postupka javne nabavke, dijeljenje je dozvoljeno. To u praksi znači da nije dozvoljeno provesti dva ili više postupaka za isti predmet nabavke, a da njihov zbir prelazi granicu vrijednosnog razreda u odnosu na vrstu provedenog postupka. Ne postoji dijeljenje ukoliko taj zbir ne bi prešao vrijednosni razred u odnosu na provedeni postupak. Princip zabrane dijeljenja se odnosi na sve postupke javne nabavke. Na primjeru postupka direktnog sporazuma koji je primjenjiv za nabavke jednake ili manje od 6.000,00 KM (PDV-a) to znači da:
a.) vrijednost pojedinačne nabavke ne smije biti veća od 6.000,00 KM;
b.) nabavka jednog predmeta nabavke se može izvršiti putem više direktnih sporazuma, s tim da zbir više direktnih sporazuma po jednom predmetu nabavke ne smije prijeći iznos od 6.000,00 KM na godišnjem nivou.
NEPRAVILNOST: Primjena pregovaračkog postupka bez objave obavještenja bez osiguranja dokaza o ispunjenosti uvjeta za primjenu istoga.
KOMENTAR: Sistem javnih nabavki u BiH je decentralizirani sistem. To znači da odgovornost za trošenje povjerenih mu javnih sredstava snosi svaki ugovorni organ ponaosob. Ovo je pogotovo bitno za osiguranje dokaza o ispunjenosti uvjeta za primjenu postupaka javne nabavke, prije svega pregovaračkog postupka bez objavljivanja obavještenja o nabavci, zato što su postupci javne nabavke, osim reviziji od Ureda za razmatranje žalbi BiH u postupku žalbe, podložni i reviziji od organa nadležnog za reviziju trošenja javnih sredstava. Budući da je pregovarački postupak bez objavljivanja obavještenja o nabavci najmanje konkurentan i transparentan postupak, treba ga koristiti samo u izuzetno rijetkim i u Zakonom opravdanim slučajevima.
NEPRAVILNOST: Neopravdano pozivanje na određene marke proizvoda.
KOMENTAR: Pozivanje na robe određene izrade ili izvore snabdijevanja, ili na određeni proces, ili na robne marke, patente, tipove ili određeno porijeklo, ili proizvodnju, radi favoriziranja ili eliminacije određenih dobavljača, proizvoda ili metoda, izričito je zabranjeno, osim kada je ugovorni organ u nemogućnosti da korištenjem objektivnih tehničkih specifikacija navede opis predmeta ugovora koji je dovoljno precizan i u potpunosti razumljiv. U takvom slučaju ugovorni organ obavezan je navesti da će prihvatiti proizvode, usluge ili metode koji su ekvivalentni u pogledu njihovih osobina dodavanjem izraza „ili ekvivalent‟.
Dakle, ugovorni organi se mogu izuzetno pozvati na robe određene izrade ili izvora snabdijevanja, ili na određeni proces, ili na robne marke, patente, tipove ili određeno porijeklo, ili proizvodnju. U tom slučaju, ugovorni organ je obavezan dati objašnjenje zašto koristi dato ime proizvođača. Isto tako dužan je i navesti da korištenje tog imena ne isključuje ekvivalentne proizvode drugih proizvođača. Naime, ugovorni organ nema pravo odbiti ponudu na osnovu toga što ponuđeni proizvodi, usluge ili radovi ne ispunjavaju postavljene zahtjeve u pogledu standarda naznačenih u tehničkoj specifikaciji ukoliko ponuđač u svojoj ponudi može dokazati da rješenja koja nudi zadovoljavaju na suštinski ekvivalentan način zahtjeve postavljene u tehničkoj specifikaciji tenderske dokumentacije.
NEPRAVILNOST: Prihvatanje i otvaranje ponuda koje su primljene nakon krajnjeg roka za prijem ponuda.
KOMENTAR: Ugovorni organ otvara sve ponude dostavljene prije isteka roka za dostavljanje ponuda, na mjestu i u vrijeme koje je navedeno u tenderskoj dokumentaciji. U slučaju prijema zahtjeva ili ponude nakon određenog datuma i sata, oni se dobavljaču vraćaju neotvoreni.
NEPRAVILNOST: Kvalifikacijski uvjeti i do nekoliko puta veći od predmeta ugovora i broj zahtijevanih dokumenata za dokazivanje ispunjenosti kvalifikacijskih uvjeta neadekvatan predmetnoj nabavci.
KOMENTAR: U skladu s minimumom zahtijevanih kvalifikacijskih uvjeta koje kandidati i ponuđači trebaju ispunjavati, a koji su utvrđeni u tenderskoj dokumentaciji, ugovorni organ ocjenjuje i provjerava je li kandidat ili ponuđač kompetentan, pouzdan i sposoban izvršiti ugovor. Ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji navodi kriterije za selekciju i time uspostavlja minimum zahtjeva za kvalifikaciju kandidata ili ponuđača u pogledu njihove lične situacije, njihove sposobnosti za obavljanje profesionalne djelatnosti, njihove ekonomske i finansijske sposobnosti te tehničke i/ili profesionalne sposobnosti.
Minimum kvalifikacijskih uvjeta koje je ugovorni organ odredio za kandidate i ponuđače i broj dokumenata koji su potrebni za njihovo dokazivanje obavezno trebaju biti srazmjerni predmetu ugovora i usklađeni s njim. Oni ne smiju imati ograničavajući efekt na konkurenciju i moraju biti razumni, jasni i precizni.
NEPRAVILNOST: U okviru kvalifikacija za tehničku i profesionalnu sposobnost postavlja se zahtjev da je ponuđač isključivi vlasnik opreme.
KOMENTAR: U okviru kvalifikacija za tehničku i profesionalnu sposobnost ugovorni organi ne mogu u tenderskoj dokumentaciji zahtijevati da oprema pripada isključivo ponuđaču. U kontekstu tehničke opremljenosti ponuđača kao dokaz može biti ugovor o zakupu/iznajmljivanju, ugovor o lizingu, ugovor o tehničkoj i/ili poslovnoj saradnji i sl. Bitno je da ponuđač u svojoj ponudi dostavi dokaz da će mu takvi zahtijevani kapaciteti biti na raspolaganju u toku realizacije planiranog ugovora.
NEPRAVILNOST: Nabavka je vršena na osnovu okvirnog sporazuma čije je trajanje isteklo.
KOMENTAR: Bitno je naglasiti da je okvirni sporazum ograničen određenim parametrima, a to su vrijednost, maksimalna količina i vrijeme (period trajanja). Navedeni parametri su „okviri“, po čemu je okvirni sporazum i dobio naziv kao takav. S prvim okvirom koji se potroši smatra se da je potrošen i okvirni sporazum. Naprimjer, količina je potrošena prije nego što je okvirni sporazum vremenski istekao te se okvirni sporazum smatra potrošenim.
Također, okvirni sporazum se smatra potrošenim i u slučaju da je vremenski istekao, bez obzira na to što količina i/ili vrijednost nisu iskorišteni. Ako je ugovornom organu i dalje potrebno ono što je bilo predmetom potrošenog okvirnog sporazuma, dužan je provesti odgovarajući postupak.
Naime, okvirni sporazum se zaključuje na osnovu ponuđene cijene i drugih uvjeta iz tenderske dokumentacije i najuspješnije ponude te se isto mora poštovati i prilikom realizacije okvirnog sporazuma. Ovo je posljedica ukupnog aranžmana sistema javnih nabavki koji se zasniva na aktivnoj i pravičnoj konkurenciji, jednakom tretmanu i, naravno, transparentnosti.
Dakle, okvirni sporazum ne dozvoljava prekoračenje predviđenih „okvira“, jer bi u suprotnom izgubio svoju svrhu. U konkretnom slučaju, gdje je okvirni sporazum vremenski istekao, nije moguće zaključivati pojedinačne ugovore po tom sporazumu, čak iako nije potrošena količina i/ili vrijednost, jer vremenskim istekom perioda trajanja navedeni sporazum nije više na snazi.
NEPRAVILNOST: Otvaranje se ne vrši neposredno nakon krajnjeg roka za prijem ponuda, već postoji vremenski razmak od čak nekoliko dana.
KOMENTAR: Zakon predviđa da se ponude otvaraju na javnom otvaranju ponuda neposredno nakon isteka roka za podnošenje ponuda, kako je navedeno u TD.
Dakle, otvaranje ponuda se obavlja na sastanku koji organizira ugovorni organ, neposredno nakon isteka roka za podnošenje ponuda. Iako se izraz „neposredno‟ može subjektivno tumačiti, on s aspekta osnovnih principa Zakona ima značenje od jednog sata. Ili čak pola sata nakon isteka roka za prijem ponuda. Time se praktično ne ostavlja prostor za nelegalne pokušaje čitanja ponuda i unošenje potencijalnih izmjena. Otvaranjem ponuda neposredno po isteku roka za prijem ponuda, UO eliminira sve sumnje koje bi ponuđači mogli imati u neregularnost postupka.
NEPRAVILNOST: Kao potkriteriji za vrednovanje ponuda (dodjelu ugovora) koriste se reference dobavljača (njihova ekonomska i finansijska podobnost, odnosno tehnička i profesionalna sposobnost).
KOMENTAR: Zakon pravi jasnu razliku između kriterija za odabir (kvalifikaciju) i kriterija za dodjelu ugovora. Kriteriji za kvalifikaciju se odnose na zahtjeve koje dobavljači trebaju ispuniti i koji se odnose na pouzdanost dobavljača, njegovo ekonomsko i finansijsko stanje, tehničku i profesionalnu sposobnost itd. Svrha primjene tih kriterija je da se provjeri jesu li dobavljači u stanju izvršiti ugovor u skladu sa zahtjevima ugovornog organa. Svaki zainteresirani dobavljač koji ispunjava kvalifikacijske zahtjeve ima se pravo natjecati na jednakoj osnovi za javni ugovor koji je u pitanju.
Kada se govori o kriterijima za dodjelu ugovora, njihova svrha je da omoguće ugovornom organu da odabere (najbolju) ponudu koja je najjeftinija, ako se u obzir uzima cijena, ili ekonomski najpovoljnija, ako ugovorni organ odabire najpovoljniju ponudu prema setu (pot)kriterija koji su povezani s predmetom javne nabavke. U skladu s odredbama Zakona, kriterije za dodjelu ugovora ugovorni organ uspostavlja u skladu s prirodom i opsegom javnog ugovora koji je u pitanju.
Drugim riječima, kriteriji koje ugovorni organ koristi trebaju biti povezani s predmetom javne nabavke. Kriteriji koji se koriste za odabir najbolje ponude nesumnjivo se ne smiju odnositi na ličnu situaciju dobavljača, njegovo iskustvo, finansijsko i ekonomsko stanje itd. Prema tome, kriteriji za kvalifikaciju se odnose na ponuđača, a kriteriji za vrednovanje se odnose na ponudu. Ova dva kriterija se primjenjuju odvojeno i nikada se ne smiju kombinirati.
NEPRAVILNOST: U pismenom pojašnjenju ponude prihvaćena dopuna i izmjena ponude.
KOMENTAR: Ugovorni organ može pismenim putem zahtijevati od ponuđača pismeno pojašnjenje bilo kojeg dijela njegove ponude s ciljem olakšanja procesa ispitivanja, ocjene i poređenja ponuda. Potrebne informacije ili pojašnjenja ne smiju predstavljati izmjenu i/ili dopunu ponude niti ih ugovorni organ može prihvatiti kao takve.
Edukativne preporuke i obaveze ovlaštenih predavača
Agencija u redovnom godišnjem izvještaju o izvršenim praćenjima javnih nabavki naznačava uočene najčešće greške do kojih se došlo praćenjem te preporuke za otklanjanje istih. Sastavni dio redovnog godišnjeg izvještaja o izvršenim praćenjima čini edukativni pregled najčešćih grešaka u postupcima javnih nabavki. Svi ovlašteni predavači javnih nabavki, čiji status, prava i obaveze su definirani Pravilnikom o obuci ovlaštenih predavača („Službeni list BiH“, broj: 62/15), dužni su u program obuka koje drže uvrstiti posebnu temu „Praćenje postupaka javnih nabavki“, koja će obuhvatati najčešće greške ugovornih organa i edukativne preporuke.
